城市扩张：边界在哪里？

　　“什么时候地铁才不挤啊!”家住通州的北京居民程天薇在东单上班,每天乘坐地铁八通线的经历让她感到不便。

　　北京市交通委调查显示,早晨7点到9点,从通州“进城”的居民多达9万人,其中6.7万人乘坐八通线,占全天通过八通线进城客流的44%。

　　“我们花了很大气力治堵,回过头看,交通拥堵有一个很重要的原因——城市规模扩大太快。”中国城市经济学会第一副会长王茂林说。

　　“如果城市无限地蔓延开发下去,每一个城市都往外扩张,‘饼’会摊得越来越大。这种方式当然并不是导致‘城市病’的唯一因素,但是它肯定对加速‘城市病’起到很大的作用。”近日，国家发改委秘书长杨伟民在上海举行的“十二五”城镇化发展高层论坛上表示,“十二五”期间,国家将合理确定城市的开发边界,防止特大城市面积过度扩张。

　　面积过度扩张加速“城市病”暴发

　　一些大城市日渐凸显的“城市病”,正是让一些人不得不逃离“北上广”的重要原因。但有进入中小城市的人们发现,在这里也有了“大城市病”的迹象。交通拥堵、住房困难、资源紧张等症状已经开始向一些中小城市蔓延,有的地方还表现出加剧的趋势。

　　王茂林将“城市病”总结为:“迅速扩大的城市规模导致基本农田逐年减少;居住用地紧张促使房价居高不下;交通堵塞、环境污染使城市生活的环境与品质不断下降;盲从混乱的规划使越来越多的城市正慢慢丧失各自的历史文化个性。”城市扩张的原因,被一些大城市称为“承载能力已到了极限”。而一些城市盲目追求“大城市”发展战略,不断向城市周边“摊大饼”。2010年8月揭晓的中国城市国际形象调查推选结果显示,有655个城市正计划“走向世界”,200多个地级市中有183个正在规划建设“国际大都市”。城市化是我国走向现代化的必然趋势,但一味追求城市变大、变新、变洋却给城市带来诸多隐患。

　　国家发改委城市和小城镇改革发展中心主任李铁认为,城镇化进程中出现的种种“城市病”症状,一方面源于传统的规划方法已不适应“以人为本”的科学发展观的要求;另一方面,盲目攀比国外城镇建设标准的超前规划的观念和做法,大大超越了我国城镇发展的实际水平。而从更深层次看,则需要转变观念,强化政策的执行力。

　　有关专家表示,很长一段时间,城市的规模已经成为一些地方政府显示政绩的亮点。翻开各城市以往的规划文件与实际发展状况进行对照,可以看到突破“土地利用总体规划”用地指标的现象十分普遍。而要改变“一任政府一张规划”的现实，仍需从根本上转变观念,建立健全相应的考评机制。

　　给城市扩张设立用地“天花板”

　　国家发改委数字显示,目前我国国家级和省级的开发区超过1500个,每个开发区的平均面积是6平方公里,大的15平方公里以上。“这种分散化的开发格局,不但耕地承受不了,能源也承受不了。”杨伟民说。

　　至2010年,我国城镇化率已达47.5%,城镇人口约6.3亿人。但中国社科院发布的《2009中国城市发展报告》显示,2001年至2007年,地级以上城市市辖区建成区面积增长70.1%,但人口增长只有30%。土地城市化高于人口城市化的问题也日渐凸显。

　　国土资源部总规划师胡存智指出,对人口的城镇化慢于土地城镇化的问题要保持高度警惕,这意味着城市的用地扩张要快于它吸纳的人口。他强调,应该给城镇化发展设定一个用地极限——“天花板”。否则,随着GDP增长,用地面积不断增加,再大的国家也经不起这种消耗。

　　“中国城镇化要解决的迫切问题,就是提高土地利用效率。一方面,我国土地非常紧缺。另一方面,一些开发区的土地浪费十分严重。”同济大学副校长伍江教授指出。

　　“如果仅为了GDP而进行城市化,土地等要素都城市化了,但人还没有城市化,这不会带来更好的城市生活,反而会带来无穷的问题。”新加坡国立大学东亚研究所所长郑永年教授提醒说,应该因地制宜,有计划地扩张自己的城市,如果在城市扩大以后再去解决矛盾,那么将付出更多代价。

“以前我们认为全国的城镇用地大概人均130平方米,现在发现实际水平比设想的高。”胡存智说,今后,需要设定一个城市的发展边界和有条件建设区。当城市发展到边界时就会受约束,不能扩张出去。当然,实际情况也许会超出预判,这时可以转移到有条件建设区里。

　　城镇化不是盲目贪大求洋

　　“城市的成功不在于它的规模大小,而在于它的文化内涵。”诺贝尔经济学奖获得者詹姆斯?莫里斯说,“在我所居住的城市当中,比如说剑桥或者牛津,每一个城市的人口都不超过十万,根据中国的标准来看,这些城市都很小。我们必须要承认世界上城市的多样性。”

　　他指出,一味求大,将各种资源集中于城市,造成的交通拥堵、环境污染等问题也会加大社会的生产成本和管理成本。

　　中央农村工作领导小组副组长、办公室主任陈锡文认为,必须坚持大中小城市与小城镇协调发展。这并不是说限制大城市的发展,其关键是要处理好各城市的功能关系,并切实解决“人的城市化”的问题。他表示,推进中国城镇化进程应坚持两个“并行不悖”:坚持大中小城市和小城镇的发展并行不悖,坚持推进城镇化和建设新农村并行不悖。

　　在他看来,尽管我国目前城镇化率已经达到47.5%,但在城市当中至少有四分之一的人口没有能够充分地享受到应有的社会管理、公共服务和社会保障。

　　杨伟民认为,城镇化过程中的低密度化和分散化现象值得高度重视。“摊大饼”式的城市发展模式在使得城区面积不断扩大的同时,人口密度却在大幅度下降,这其中一个重要的原因就是没有区分每一个区域的主体功能,所以在一定程度上存在着盲目开发、过度开发、无序开发、分散开发的问题。

　　刚刚公布的“十二五”规划纲要明确指出,要“合理确定城市发展边界”,并强调要“按照统筹规划、合理布局、完善功能、以大带小的原则,遵循城市发展客观规律,以大城市为依托,以中小城市为重点,逐步形成辐射作用大的城市群,促进大中小城市和小城镇协调发展。”这正是中国未来的城镇化发展之路。