这个新提法，最早是在2023年初由一批经济学家提出，在当前的经济环境下，提高国有资产的投资回报率，增强国有股权在市场化进程中的作用，对于增强财政收入具有至关重要的意义。去年7月，中国社会科学院金融研究所在其发布的《中国宏观金融分析》报告中，也强调了积极探索股权财政转型的重要性，以期为地方经济的发展提供坚实的财力保障。

自股权财政概念问世以来，它激发了社会各界的广泛热议，并与A股市场的一些热点话题，如中特估等产生了深刻的交集，成为中国资本市场和财政政策的一个重要议题。股权财政不仅提供了新的视角来理解财政转型，也昭示了未来财政发展的一种可能方向。

01   股权财政的兴起

股权财政的兴起

股权财政到底是什么，尚未一个明确的界定。

狭义上，主要是指国有企业每年按比例上缴的利润。根据国有企业的出资人不同，上缴利润分别进入一般公共预算及国有资本经营预算，其中由中央及地方财政部门履行出资人义务的金融央企及专营机构利润作为非税收入直接上缴至一般公共预算收入，而由中央及地方国资委管理的中央企业及地方国有企业利润收入则上缴至国有资本经营预算收入。

在2022年的一般公共预算中，特定金融机构和专营企业上缴的利润达到了1.65万亿元，其中央行的上缴额就超过了万亿元。根据2023年的财政预算草案，中央与地方国有资本经营预算收入预计分别为2410.40亿元和2948亿元，总计5358.40亿元。若以此计算，2023年的狭义股权财政总收入将超过2.18万亿元。

广义上的股权财政，则还包括了各类政府性基金及城投企业进行股权投资的投资收益。据清科研究中心的统计，截至2023年，我国共设立了2086只政府引导基金，目标规模约为12.19万亿元人民币，已认缴规模约为7.13万亿元人民币。然而，政府性基金产生的收入目前尚未有全面的统计数据。

简而言之，股权财政的两大来源是国有资产和国有资本。

一是依靠提高国有资产的收益率带来的财政收入增加。2021 年，全国国有企业的资产总额（金融业除外）达到了308.3万亿元人民币的惊人数字。假设我们能够将总资产的收益率提升一个百分点，那么国有的财富将会上升超过3万亿元，这不仅能够有效填补现有的经济缺口，而且还能带来丰厚的回报。

但在实际上， 2021 年国有企业总资产收益率为 1.5%， 提高一个百分点意味着利润总额增长三分之二,这在短期内难以实现。

02   从方兴未艾到家喻户晓

从方兴未艾到家喻户晓 然而，在实际操作中，寄望于股权财政承担起主要财政职责，尚为时过早。

然而，在实际操作中，寄望于股权财政承担起主要财政职责，尚为时过早。

首先，其在资金规模上的局限性显著，相较于一般预算收入和政府基金收入，狭义股权财政的贡献可谓是微不足道。

其次，股权财政内部的中央与地方分配问题亦不容忽视。国有企业的“中央强、地方弱”现状，使得地方财政压力难以得到有效缓解。以2023年数据为例，中央国有资本经营预算收入为2410.4亿元，同比增长2.9%；而地方国有资本经营预算本级收入为2948亿元，却出现了11.9%的下滑。虽然从数据上看，中央一级的收入似乎低于地方，但若论及国企总数，地方却远超中央。地方国有企业的经营效益普遍低于中央企业，其利润上缴对地方财力的支撑能力相对较弱，因此，狭义的“股权财政”对于中央财政的补充作用，要远大于对地方财政的贡献。

对于地方政府而言，目前股权财政最好的实现方式便是股权投资：通过政府引导产业基金的形式完成城投公司收入增长和地方产业升级的“双赢”，在这一过程中，大量城投公司，也可探索转型之路，增强自我造血功能，实现可持续发展。其实从中央到地方，各级各地政府早已进行了多种尝试。家喻户晓的合肥模式就是最为成功的样本。

合肥马当先，放弃了传统的财政补贴招商模式，取而代之的是通过建立政府引导基金，以此吸引和引导社会资本。这种策略不仅推动了重大项目的落地，还加速了产业集群的发展，催生了一个庞大的“基金丛林”，其规模达到了千亿级别。投资京东方、蔚来汽车和长鑫存储等关键项目，合肥成功引领了光电显示、新能源汽车和半导体产业的蓬勃发展，成为全国产业升级的典范。

这一笔笔风投的背后，是以合肥高投、合肥产投为代表的各类国资平台。根据2022年的公开报道，合肥国资以经营性资产不到6000亿元的规模，带动战新产业上下游产业链总投资近5000亿元。2021年全年实现利润总额163.54亿元、上交税费55.58亿元，分别是2012年的6.2倍、2.8倍。实现了扶持产业发展和壮大国有资产的“两全其美”。

03  产业政策和股权投资相互融合 

产业政策和股权投资相互融合

在股权投资市场，江苏的实力不容小觑，长期以来一直稳居全国前列。2022年，江苏以超过1,700笔投资案例的数量全国领先，投资金额也突破了1,000亿元，仅次于北京和上海。在2019年及以前，南京和苏州在江苏省内的股权投资市场异常活跃，两地的投资金额占全省的70%。然而，2020年之后，随着区域发展的均衡化，多个城市的投资金额都已超过百亿，展现出了强大的竞争力。

江苏省的13地级市均设立了具有地方特色的国资股权投资机构，这些机构在全国范围内以其独特的活跃度引领着潮流。据华兴资本、IT桔子等权威机构发布的报告显示，江苏的国资股权投资在有限合伙人（LP）出资方面表现尤为突出，其活跃度在全国范围内名列前茅。这些投资机构不仅资金实力雄厚，其触角更已深入至县区级别，与地方政策紧密相连，共同促进产业结构的优化与转型升级。

江苏的国资股权投资机构在投资方向上有着明确的目标，主要聚焦于新材料、新能源、集成电路、高端制造等战略性新兴产业。这些产业不仅是经济转型升级的关键，也是未来发展的重点。在众多产业强市中，苏州、南京等地凭借其深厚的产业基础和前瞻性的投资策略，已成为股权投资领域的佼佼者。

江苏国资股权投资机构的布局与地方产业政策的深度融合，不仅推动了当地经济的结构调整，也为新兴产业的蓬勃发展提供了强有力的资本支持。这一现象反映出江苏省在国资国企改革与创新发展方面的深思熟虑和坚定决心，同时也映射出我国在资本市场上助力实体经济发展的智慧与策略。

南京，这座的文化名城，在母基金和创投领域的发展可谓颇具战略眼光。不仅母基金、直投基金、S基金等金融业态在这里蓬勃发展，而且南京市政府投资基金总规模已达到150亿元人民币的宏伟蓝图。其中，南京市新兴产业发展基金和南京市科技创新基金分别注资100亿元和50亿元，由南京市创新投资集团受托管理，这一系列精心的布局和运作，无不体现出南京市政府对金融创新的重视和推动。

截至去年底，该基金已经与100余家优秀的子基金管理人建立了合作关系，累计合作的子基金规模更是超过了1700亿元人民币，这一串串数字的背后，是南京市政府在母基金领域的深耕细作和不懈努力。

此外，南京各区级母基金的发展也十分迅速，如江北新区高质量发展母基金、建邺区的东南产业基金、浦口区的创投产业基金、溧水区的科创母基金等，这些基金在业内都具有极高的活跃度，它们如同颗颗明珠，镶嵌在南京这片沃土上，为南京的经济发展提供了源源不断的动力。

南京的创投产业基金，不仅为创业者提供了资金支持，更为他们提供了广阔的发展空间和平台。南京市政府的这一系列举措，无疑为南京的金融产业发展注入了新的活力，也为南京的科技创新和产业发展提供了强有力的金融支持。

苏州，这座被誉为"最强地级市"的城市，其创投能力之强大在全国范围内都显得格外突出，成为全国股权投资最为活跃的地区之一。苏州国资走在了时代的前沿，早在2001年，便率先发起设立了苏州工业园区引导基金，并成立了元禾控股。20余年来，其资本影响力早已超越苏州，在全国11个城市设立了产业基金，逐渐发展成为硬科技领域的头部专业投资机构。截至2024年6月底，元禾控股直投平台及管理的基金投资项目已超过1400家次；通过主导管理的VC母基金投资子基金174只，子基金总规模超过2100亿元，投资企业超过4100个。

苏州还涌现出了苏高新创投、吴江创投、吴中生物医药产业发展基金、张家港产业资本、昆山国科创投等多个国资主体，它们都积极参与股权投资，为苏州的创投事业注入了新的活力。

另一座制造业名城无锡，在股权投资方面也表现出色。无锡市创新投资集团有限公司（简称“锡创投”），作为一家地方国资背景的创投机构，凭借其在投资领域的频频发力，成为了国资LP强势崛起的代表。通过构建“1+5+N”重点产业基金体系，锡创投成立了上市公司高质量发展、集成电路、新能源、生物医药、锡创工融等多支股权投资基金。到今年年初，其参与管理基金规模已超过2400亿元。

2021年12月,由锡创投管理的无锡市天使投资引导基金（简称“天使基金”）正式成立，以“投早、投小、投新”为原则，旨在加快推动无锡市城市产业结构优化和转型升级，加速培育和发展战略性新兴产业、未来产业。截至2023年10月底，天使基金已有150个项目提交立项，其中近百个项目完成投决，出资合计金额超亿元。天使基金还与市属各板块如江阴、宜兴、梁溪、滨湖、新吴等合作设立直投基金。

而市属各板块除了与天使基金合作，自身也在发挥国有资本带动作用，比如由无锡市梁溪科技城发展集团和无锡市梁溪区产业发展集团共同发起设立的梁溪科创产业母基金，总规模100亿元，预计可带动千亿元社会资本。

“新能源之都”常州则致力于构建“1+3+X”政府投资基金体系， “1”即1支一级母基金龙城科创发展基金，“3”即产业基金、天使投资引导基金、新能源产业投资基金三支二级专项母基金，“X”即专项母基金参股多支子基金为架构的基金矩阵，从专注“卡脖子”技术的化合物半导体基金，到探索“零碳”科技的新能源基金，再到拓展生物“新边界”的合成生物基金，撬动外部资本在常州投资布局。到今年5月，常州已设立总规模超360亿元的行业子基金群，仅新能源领域，就组建了总规模超百亿元的11支市级子基金。

江苏省在探索与实践的道路上稳步前行。近期，江苏省政府巧妙地统筹财政和国企资金，成功组建了一只总规模达500亿元的江苏省战略性新兴产业母基金，其下设的各级产业子基金也正如火如荼地运作。首批发布的14支战略性新兴产业专项基金，规模达506亿元，精选了江苏省内7个设区市中成熟度较高、产业特色鲜明的领域进行先行设立。这其中包括了10支产业专项母基金，总规模达466亿元，以及4支未来产业天使基金，总规模达40亿元。

这一举措，作为地方政府参与经济调节的新模式，股权财政对现代化产业体系的构建以及地方产业的升级起到了至关重要的作用，也成为了各地转型路径中的一条。虽然短期内其规模尚不足以充分支撑地方财政与公益项目的需求，但其巨大的潜力和价值仍值得我们深入探索与实践。