“京津冀一体化”行在路上
“京津冀一体化”是今年两会的热词。从之前的“环首都经济圈”“大北京地区”“京津冀都市圈”，到现在的“京津冀一体化”“京津冀协同发展”，反映了国家对京津冀地区发展布局和思路上怎样的变化？如今，“京津冀一体化”上升为国家战略，这一地区未来的前景是什么？本报约请相关领域专家学者，对这一问题进行深入探讨。
去行政主导化，大力培育企业主体
《中国科学报》：京津冀一体化发展中，北京、天津、河北三者之间的功能定位是怎样的？
李国平：促进京津冀一体化发展已经被写进国家的“十二五”规划，最近首都经济圈发展规划也在编制之中。促进京津冀一体化发展，具有平衡全国经济布局、打造中国北方经济中心、引领区域协同创新、建设中国特色世界城市、强化首都服务功能、缓解北京的“大城市病”的重要作用。最近两年我们的研究团队承担了教育部《京津冀区域发展报告》这一项目，我们研究认为京津冀一体化发展必须要有顶层设计，要从京津冀区域发展的总体战略定位以及各自的比较优势和竞争优势出发，明确各省市的功能定位。
北京作为首都，属于典型的知识型和服务型城市，在高端服务业、高新技术产业和文化创意产业等方面具有明显优势，应兼顾首都功能和城市经济功能，政治中心、文化中心、科技创新中心和国际交往中心为首都核心功能，高端服务业、高新技术产业和文化创意产业为其主要的城市经济功能。从产业功能链上来看，北京主要应该是总部、研发和销售功能，非核心的生产制造功能应渐次退出。
天津属于加工型和服务型城市，不仅拥有北方最大的综合性港口和沿海比较丰富的土地资源，还有良好的制造业基础和开放优势，也是人口上千万人的特大城市，考虑到和北京的分工关系，在重点发展现代制造业的基础上，需加快壮大服务业，实现制造和服务双轮驱动。从产业功能链上来看，天津主要应该突出其生产研发和加工制造功能，在部分优势行业承担一定的总部功能。
河北属于资源型和加工型地区，采掘业、重加工工业和农副产品生产、加工业优势突出，应定位为重化工业基地、现代制造业基地和现代农业基地。从产业功能链上来看，河北现阶段主要是生产制造功能，在部分优势行业（主要是原材料工业、战略性新兴产业）承担生产研发功能。
总之，在区域一体化视角下，京津冀三省市依照各自的发展基础和条件，分别承担了不同的职能分工，北京的服务和知识型、天津的加工和服务型、河北的资源与加工型的基本组合特征具有很强的互补优势，在不同层面、不同环节上成为实现区域协同发展的重要基础。
《中国科学报》：京津冀一体化发展，其中最关键的是打破行政区划，打破自家“一亩三分地”的思维定式。您认为该如何解决这一问题？
李国平：京津冀三省市之间由于行政壁垒仍然很强，一定程度上阻碍了生产要素在区域之间的自由流动。促进京津冀一体化发展，迫切要求京津冀三省市要打破自家“一亩三分地”的思维定式。改变这一状况最根本的解决之路在于一方面要去行政主导化，需要改变地方分灶的财税制度以及相应的考核评价制度；另一方面，也是最为重要的是大力培育企业主体，通过企业主体在区域范围内基于产业链的功能空间布局及联系来实现跨区域的协同发展。这种企业为主体所形成的一体化格局最经得起时间考验。
打破“一亩三分地”，需要加快推动京津冀一体化规划的编制。首都北京重在“去功能化”，部分首都功能特别是经济功能应该在京津冀整个地区寻求合理的空间布局。过度集中在北京市中心城区的城市功能应加快向北京市远郊区县疏解，在北京市域形成多中心空间发展格局。
北京中心城区应主要承担首都“四个服务”功能，即政治、文化、科教、国际交往等首都功能和金融、商务服务等高端服务功能，而其他经济功能和城市公共服务功能应向郊区发展。北京中心城区的功能疏解不应仅理解为将中心城区过度集中的功能（功能存量）向外转移和疏散，更应着眼于严格限制在中心城区不合理集聚的城市功能的进一步集中，即对功能增量的疏解。随着北京城市功能升级和扩散，近年来北京周边地区已不同程度上承接了首都的功能疏解和转移，在北京“去功能化”过程中，应加速推进资源消耗大、附加价值低、不符合首都功能定位，又带来大量外来人口集聚的产业功能向周边地区转移，从而引导人口和产业在京津冀区域内的合理布局，促进京津冀一体化发展。
建立区域资源自由流动机制
《中国科学报》：如何在京津冀之间实现各要素的自由流动？
殷存毅：区域一体化发展的要素流动一方面是物的，一方面是人的。随着中国市场经济体制的基本建立，商品、货物、生产材料等等的自由流动面临的障碍相对小一些。
而“人”的要素流动则是更重要的。京津冀一体化涉及到整体的、区域性的产业结构的重新调整，在这个调整过程中势必会引起人员和其他要素资源的流动。
人的自由流动要求在京津冀地区内实现公共福利一体化，如果地区内公共福利的一体化受到阻碍，人员的自由流动必然会受到影响。户口只是一个形式，户口最大的价值在于其内含的公共福利待遇。如果实现了各地公共福利一体化，没有行政区域隔阂的话，“户口”本身就会形同虚设。
当前中国随着经济的发展以及交通基础设施的建设，实际上已经为区域一体化奠定了一定的物质基础，区域资源流动存在的隔阂主要体现在行政体制和制度上。
京津冀地区已经建立了一些一体化的平台和机制，比如京津冀行政首长的联席会议、相关职能部门的协同办公会议等等，主要是对相关项目、基础设施建设起到一些协调作用。但是，由于各地区是一个独立的财政实体，在公共财政方面各自为政，对推动公共福利一体化的能力和意愿都非常有限，地方政府在区域一体化的过程中面临一个财政合作机制缺失的问题。
我认为京津冀一体化相关城市要在财政补贴和财政政策上作出自己的努力，同时中央也要给予一定的支持，在这个基础上建立一体化的财政保障体系。如果没有这个保障，根据多年来的经验，京津冀一体化可能就是言甚于行，流于表面文章。当然，这种一体化的财政保障体系也不可能同时全方位覆盖，可以有选择地利用公共财政来循序渐进地推进公共福利一体化建设。
《中国科学报》：您认为作为中国区域一体化程度较高的长三角地区，对京津冀一体化的发展有哪些可以参考的地方？
殷存毅：长三角和京津冀地区的最大不同是，它的产业基础非常发达。苏南、浙北都是我国非常重要的产业制造基地，而且这些产业中有相当多的台资、外资。长三角地区的一体化在很大程度上是产业推动着，政府不得不推进区域的一体化。这是产业链的基本规律。京津冀地区缺乏长三角地区雄厚的产业基础，这个倒逼机制比较弱。
当然，政府有“经济人”天性的一面，上海之所以要这么做，是因为不这么做，它的产业可能就要受影响。从本质上来说，它还是要维护它的利益。但它维护其利益的做法不是关起门来，相互恶性竞争，而是通过加强城市间的相互协调来维护自身利益。
长三角地区的经验值得学习，但京津冀地区还有它自身的特点。京津冀地区可以先立足北京和天津之间的走廊，这是实现一体化的黄金地带，如果京津一体化做得好，河北的某些城市就会享受外部性利益而得到协同发展。与此同时，在京津这条黄金地带需要大力培育次一级的中小城市，当以北京和天津为两个点的线上次一级的中心越来越多，整个这条线的城市化水平将会非常高。城市化水平的提升可以带动基础设施建设，一体化的物质基础会更加扎实。在上海周边，苏锡常等城市都是经济体量非常大的城市。
对京津冀地区来说，北京一家独大的局面，使政府没有与天津和河北协调的主动性和动力。如果在这条走廊带上有很多新型城镇化的城市，很可能北京的企业、人口都会逐步扩散到这个行政带上去，就会有享受公共服务的要求，如果形成一定规模，政府就不会坐视不理。没有规模的话，公共产品做起来也是亏本的。
我认为，京津冀一体化发展的重点首先是京津之间的走廊地带。一体化重点要突破的是这条走廊上的新型城镇化及产业基地的培育。培育出这样一个走廊会产生倒逼机制，参照长三角的经验，就是要培育出能够产生倒逼机制的平台。
其次是行政体制，尤其是公共财政方面的合作和一体化机制。公共福利如果没有公共财政的支持，就谈不上一体化。在这个过程中可以分阶段、重点突破项目。不涉及公共财政方面的一体化往往是容易做到的，比如天津可以将汽车限行的日期调整与北京一致。但涉及到公共财政的，比如医疗、教育、养老保险等等方面就面临比较大的阻力，这就需要三地政府共同推动公共福利一体化的财政体系建设。
构建区域环境，治理合作机制
《中国科学报》：京津冀一体化发展，对于治理华北的大气、环境污染有什么作用？
张世秋：很明显，京津冀一体化进程有助于大气污染的区域治理，本身也反映了污染治理对区域合作的要求。首先，大气污染的区域性和公共性特征，提出区域整体管理需求。当本地污染源涉及到跨界影响时，基于行政辖区内的污染影响而制定的传统属地环境管理体系难以满足区域大气污染控制需求，需要打破行政管辖边界，进行区域整体协调和管理，特别是构建有效的区域环境治理合作机制。
第二，经济一体化的发展过程，应当会推进整个区域的经济发展水平和技术研发水平的升级，从这个意义上讲，区域一体化发展有助于降低区域的污染排放。
第三，区域一体化，有助于推进区域内的环境管理制度建设和政策实施。由于经济和社会发展水平差异，各地发展与环境之间的矛盾冲突各异，政府和民众对经济增长、社会发展和环境保护的诉求也呈现区域性差异。一体化进程可以有效促进区域内各主体间的协调和合作，并通过相关的制度安排和政策促进基于发展公平、环境公正基础上的区域大气环境质量改善目标。
由于三地发展水平的差异，从环境管理制度安排和环境监管的角度来讲，为建立有效的区域大气环境管理制度，还要在整个区域范围内，通过统一监测、统一标准、统一法规、统一考核、统一监管、统一规划，特别是强化环境准入制度，防止污染的区域间转移。
《中国科学报》：京津冀一体化发展，中央提出“着力扩大环境容量、生态空间，加强生态环境保护合作”，这一点如何理解？
张世秋：首先，区域合作可以促进环境和自然资源等在区域范围内有效配置，既可以有效发挥各地不同的资源禀赋优势，又可以促进区域内进行有利于环境的产业结构特别是布局调整，进而可以整体提升环境容量资源和自然资源的利用效率和产出效率。
第二，区域合作特别是联合防控，可以产生环境治理的正外部性。已有实践和研究表明，单个地区采取的治理行动可能由于周边污染的传输抵消其成果，而地区间的联合治理将会促进区域大气环境质量的整体改善。因此对于大气复合污染，以行政区块为界各自进行大气污染控制会呈现“1+1<2”的治理效果，而基于区域整体的联防联控则可能催生“1+1>2”的治理成效。
第三，区域管理与合作有助于从区域的角度出发解决污染问题以及由于跨界污染引发的利益冲突、纠纷；从区域整体的角度确定目标、制定规划、确定行动方案并从整体上协调，可以有助于以较低成本的方式实现区域环境质量改进目标，也可以促进环保投资的效益最大化；不仅如此，由于在区域管理制度安排下，可以同时考虑合作与补偿，从而能够为各相关利益方提供切实的激励，有利于激励区域内各主体的环境保护行为的改进。
第四，受地缘关系和经济产业链的影响，各地在经济上的实质性合作，可以为环保合作提供互信基础。
缓解“大城市病”，加快城市群建设
《中国科学报》：您认为京津冀一体化战略能否缓解北京的“大城市病”？
方创琳：京津冀一体化可缓解北京的“大城市病”，可圆北京建“世界城市”之梦。
从北京“摊大饼”诱发的大城市病分析，随着城市规模的不断扩张，人口无序增长，交通拥堵，雾霾频发且强度加大，正在陷入城市病高发高危期。
虽然北京市的城市化水平高达87%以上，但城市化发展质量却不高，北京整体处在亚健康状态，具体表现为北京的城市化成了“算出来”的城市化、“比出来”的城市化、“耗出来”的城市化、“染出来”的城市化、“拆出来”的城市化和“挤出来”的城市化。
城市病陷入高发期和亚健康已经无力通过自身努力得以缓解，只有借助周边地区，从更大范围和更广视野通过京津冀一体化发展“该放的放”、“该收的收”，逐步释放交通、资源和生态环境压力，使城市回归健康状态。
从国际化和几何三角的稳定性分析，北京要建设世界城市，而世界城市是不受行政区划限制的，必须与天津、河北形成三足鼎立的稳定发展格局，因此必须重新审视京津冀一体化发展。
为了建成中国经济增长的新的“金三角”，2014年2月26日习近平总书记在北京主持召开了京津冀协同发展座谈会，明确提出了京津冀协同发展的指导思想、基本原则、总体思路和重大任务。习总书记特别强调，京津冀协同发展上升为重大国家战略，并要求京津冀加快走出一条科学持续的协同发展路子来。
《中国科学报》：京津冀一体化发展，要建立城市群发展体系，优化城市之间的分工，对此您怎么理解？
方创琳：推进京津冀一体化协同发展的前提是北京“去中心化”。
北京作为中国的首都，是国家政治、文化、科教和国际交往中心，是国家经济、金融决策和管理中心，无数个“国家中心”和无数种最优秀的资源都过分集中在北京这样一个城市身上，使得“大城市病”越发沉重，北京要减负，就必须对“中心化”进行取舍，除了给中心取舍减负，城市规划也不宜把某项职能过于集中一地，北京更多应该承担起政治中心、科教中心和研发中心的职能。
推进京津冀一体化协同发展的核心是加快京津冀城市群建设。
京津冀城市群包括北京、天津、唐山、廊坊、保定、秦皇岛、石家庄、沧州、承德、张家口10个城市，土地总面积18.25万平方公里，占全国国土面积的1.9%，2010年城市建设用地面积（建成区）占全国的7.59%，总人口占全国的6.30%，城镇人口占全国的11.11%，经济总量约占全国的9.06%，实际利用外资占全国的10.56%，在由20个城市群为主导、以两横三纵为主轴的“以轴串群、以群托轴”的国家新型城镇化宏观格局中，京津冀城市群是国家创新能力最强的世界级城市群。
2012年12月召开的中央城镇化工作会议首次提出了把城市群作为推进新型城镇化的主体，提出继续优化建设好京津冀、长江三角洲、珠江三角洲三大国家级城市群并争取建成具有国际竞争力的世界城市群。
这里，京津冀城市群是京津冀地区依托发达的交通通信等基础设施网络，所形成的空间组织紧凑、经济联系紧密，并最终实现高度同城化和高度一体化的城市群体，是工业化和城镇化发展到较高阶段的产物。
从高度同城化分析，在京津冀城市群空间范围内，将突破行政区划体制束缚，逐步实现规划同编、产业同链、城乡同筹、交通同网、信息同享、金融同城、市场同体、科技同兴、环保同治、生态同建的经济共同体和利益共同体。
从高度一体化分析，在京津冀城市群建设中要重点推进6大一体化，即城市群区域性产业发展布局一体化、基础设施建设一体化、区域性市场建设一体化、城乡统筹与城乡建设一体化、环境保护与生态建设一体化、社会发展与社会保障体系建设一体化。只有首先建设好京津冀城市群，以此为核心才能推进京津冀一体化协同发展。
《中国科学报》：您认为如何推进这一进程？
方创琳：在推进京津冀一体化和京津冀城市群建设过程中，可采取融智、融商、融资的“三融”模式和等高对接模式，实现京津冀的同城化和一体化。加快推进高铁、高速公路、轻轨等交通的等高对接，推进电力、电讯、燃气、供热、供水、排水、防灾减灾、医保、社会保障、金融设施等基础设施和公共服务设施的等高对接，加快实现产业的互补对接，加快实现生态环境保护与建设的对接，比如共同治理目前严重的雾霾污染，共同治理水环境和固体废弃物环境。
此外，鉴于廊坊市处在京津冀一体化的交汇地带，可抓住国家新型城镇化的机遇，把廊坊市建成京津冀一体化的先行先试区，把廊坊市的“三飞地”（三河市、香河市、大厂县）整合建成一个地级燕郊市，成为京津冀一体化发展的切入点和突破口。