城市规划如何应对来势汹汹的老龄化浪潮？

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导语

中国人口城镇化和老龄化的大势已定，这也是新时代社会主义现代化建设时期的常态和基本国情。两者相互交织、重叠，正在加快城市的人口老龄化速度。当前，中国积极应对人口老龄化已形成国家层面的战略方针，并指明新时代城市规划的核心价值在于适老化，即城市发展的软环境要充分与老龄社会相适应，城市建设的硬环境要切实体现老年友好理念。

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　　1、人口城镇化和人口老龄化大势已定

　　人口是城市发展中最活跃的基础要素，掌握人口的基本情况是确保城市规划合理制定和有序实施的前提。中国当下和未来人口情况的基本特征是人口城镇化持续加深、人口老龄化不可逆转，且两者相互交织、重叠。

　　1.1 人口城镇化是持续加速的常态

　　改革开放以来，中国人口城镇化持续加速发展。根据历次人口普查数据，1953年至1982年的三十年间，中国人口城镇化率从13.3%上升至20.9%，提高了7.6个百分点，升幅约0.6 倍；

　　但1982年至2010年的近三十年间，人口城镇化率从20.9%上升至49.7%，攀升了28.8个百分点，升幅约1.4倍。

　　2019年末，中国总人口为14亿人，城乡人口数量分别为8.48亿和5.52亿。据《世界人口展望2019》中方案预测，中国总人口在2031年达到峰值14.6亿人，随后步入人口负增长时代，当2050年总人口减少至14亿人左右时，若实现既定的人口城镇化目标，则预计中国城镇人口还将在现有基础上再增加2亿~2.7亿人，相应地，农村人口将减少2亿~2.7亿人。

　　这表明，人口仍会持续向城镇聚集，人口城镇化将形成持续加速的常态。

　　1.2 人口老龄化是不可逆转的基本国情

　　中国人口老龄化起步较晚，2000年60岁及以上老年人口（本文老年人口相关数据采用60岁及以上的统计口径）达到1.3亿人，老龄化率达到10%，正式迈入老龄化社会。

　　2019年老年人口规模几乎翻倍，达到2.54亿人，老龄化率上升至18.1%，人口老龄化程度日益加深。

　　与发达国家人口老龄化相比，中国人口老龄化演进和发展的速度较快，正在从“追赶”状态向“超越”状态迈进。

　　1.3 人口城镇化与人口老龄化相互交织、重叠

　　改革开放之后，中国人口城镇化步入加速发展快车道，进入21世纪以来，中国人口老龄化进入快速演进期，人口城镇化和人口老龄化在发展和演进中交织、重叠。

　　《国家应对人口老龄化战略研究总报告》预测数据显示，在城市人口老龄化速度加快发展的作用下，中国将在2023年迎来城乡老龄化规模反转点，届时城镇老年人口规模将超越农村，到2050年，其超出的规模将达到1.5 倍左右。

　　在人口城镇化和老龄化动态交织的过程中，城市老龄化速度不断加快、规模持续扩大是人口与经济发展的新常态，也是21 世纪不可逆转的基本国情。

　　2、国家积极应对人口老龄化的战略方针

　　基于世界卫生组织的“积极老龄化”倡议，中国广泛开展了“积极应对人口老龄化”的行动，逐渐探索出具有中国特色的战略方针。

　　2.1 从“积极老龄化”到积极应对人口老龄化

　　“积极老龄化”是积极应对人口老龄化的理念基础。

　　2006 年，中共中央国务院印发《关于全面加强人口和计划生育工作统筹解决人口问题的决定》，提出“积极应对人口老龄化”，并明确了相应的政策框架。

　　2012年，党的十八大召开，开启了中国特色社会主义新时代，发出了“积极应对人口老龄化，大力发展老龄服务事业和产业”的号召；

　　2013 年，中共十八届三中全会提出“积极应对人口老龄化，加快建立社会养老服务体系和发展老年服务产业”的要求；

　　2016 年，“十三五”规划纲要强调“开展应对人口老龄化行动，加强顶层设计，构建以人口战略、生育政策、就业制度、养老服务、社保体系、健康保障、人才培养、环境支持、社会参与等为支撑的人口老龄化应对体系”；

　　2017年，党的十九大报告作出“积极应对人口老龄化，构建养老、孝老、敬老政策体系和社会环境，推进医养结合，加快老龄事业和产业发展”的战略部署。

　　这表明党和政府高度重视人口老龄化工作，倡导全社会树立“积极老龄化”理念，并将积极应对人口老龄化作为国家长期的战略任务。

　　2.2 国家积极应对人口老龄化的战略要点

　　中国积极应对人口老龄化战略的基本理念在于“发展、保障、健康、和谐、参与”。其中，

　　“发展”是本质，增强经济实力和可持续发展能力，有助于夯实化解老龄问题的经济基础；

　　“保障”是支撑，养老、医疗和长期照护保险制度是老年人社会保障体系的重要支柱；

　　“健康”是关键，健康是“发展”和“保障”的目标，是“和谐”和“参与”的前提；

　　“和谐”是追求，积极应对人口老龄化有利于维护社会和谐稳定；

　　“参与”是体现，鼓励老年人积极参与生产性活动、家务劳动和志愿者活动，有助于延展老年人的人生价值。

　　2.3 国家积极应对人口老龄化的基本方针

　　2011年，《中国国民经济和社会发展“十二五”规划纲要》强调，建立“居家为基础、社区为依托、机构为支撑”的养老服务体系，积极应对人口老龄化。

　　2016年，《中国国民经济和社会发展“十三五”规划纲要》则将建设养老服务体系的基本方针修正为“居家为基础、社区为依托、机构为补充”。

　　2017年，《“十三五”国家老龄事业发展和养老体系建设规划》将发展养老服务体系的基本方针扩充为“居家为基础、社区为依托、机构为补充、医养相结合”的“20 字方针”，通过强调养老服务资源和医疗卫生资源的整合，切实回应新时代养老的医疗卫生需求。

　　2019年，中共十九届四中全会在《关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》中，将“20 字方针”进一步拓展为“居家社区机构相协调、医养康养相结合”的养老服务体系建设新要求，突出“居家—社区—机构”协调、“医养和康养”结合的思路。

　　伴随国家积极应对人口老龄化基本方针的优化，居家、社区、机构养老服务设施的规划要求也在不断调整。

　　3、适老化是新时代城市规划的核心价值

　　立足人口城镇化和老龄化的基本格局和趋势，贯彻落实“积极老龄化”理念，同时结合国情实际而探索出的国家积极应对人口老龄化的战略方针表明，适老化是新时代城市规划的核心价值。

　　3.1 城市发展的软环境要充分与老龄社会相适应

　　法律政策方面：党的十八大以来，相关法律法规和专项规划政策密集地出台或修订，如《老年人权益保障法》《“十三五”国家老龄事业发展和养老体系建设规划》《“十三五”健康老龄化规划》《国家积极应对人口老龄化中长期规划》等，加强了老年人社会活动参与和身心健康发展等合法权益的保障力度，推动了老年人家庭支持体系和关爱服务体系，以及“居家社区机构相协调、医养康养相结合”的养老服务体系的调整优化，明确了老年友好、宜居环境建设的规划边界，为城市发展软环境的适老化建设和改造提供了坚实的法律依据和政策保障。

　　决策理念方面：城市发展软环境的适老化建设和改造是一项重要的民生工程，需要政府承担主体责任。且由于软环境复杂多元，涉及老年健康习惯、老年文化教育活动、老年安全意识、老年社会福利保障、老年出行文明等多项内容，需要老龄工作主管部门牵头，协同卫生健康、教育、文体、公安、民政、交通等多个部门通力合作，形成综合性决策方案。

　　项目规划方面：项目规划的前提是获取老年人在健康保健、文化教育、安全保障、福利保障、出行保障等方面的实际需求，并将其纳入到城市适老化规划编制思路之中。

　　3.2 城市建设的硬环境要切实体现老年友好理念

　　居住场所方面：居住场所地面做好防绊脚和防滑处理；在卫生间、浴室和厨房等关键空间安装安全扶手等助老设施；做好水、电、气、暖设备安全隐患的改造和定期排查工作；确保电视和通信设备等电子产品的安装和使用便于老人操作；根据老人使用习惯，推进老旧小区电梯加装工程。

　　生活社区方面：随着年龄增长，老年人对社区生活圈的依赖和留恋感逐渐增强，推进老年人生活社区的适老化建设和改造，可以为居住场所的适老化提供同步配套，充分发挥社区养老对居家养老的平台支撑作用。

　　城市公共设施方面：城市公共设施的适老化建设和改造，是公共为老服务理念在城市公共空间的具体应用，是建设老年友好型城市的前提条件。

　　同时，为充分保障老年人对社会活动的参与，公园和绿地等老年文体设施的空间规划也应落实均等化理念，并配套相应的无障碍设施和专属休息设备。