上海土地利用探索?“全生命周期管理”
来源：解放日报
作者：佚名
责任编辑：
2015-01-26
土地总量锁定、增量减少，上海城市发展已经进入资源紧约束阶段，必须转型升级。“五量调控”、“全生命周期管理”、“规划引领”、“功能优先”、“打造复合型社区”……上海市规划和国土资源管理局相关处室负责人为我们详解了资源环境紧约束下上海土地利用和城市发展模式的新思路、新实践。而南外滩的开发，正是一场有益的探索。
访谈嘉宾：
上海市规划和国土资源管理局详细规划处负责人(以下简称“详”)
上海市规划和国土资源管理局土地利用处负责人(以下简称“土”)
打造“三宜”全球城市
记者：上海正启动新一轮城市总体规划编制，提出要着力打造以人为本、宜居、宜业、宜游的城市，怎样理解这三个“宜”呢？
详：这三个“宜”的核心基础是“以人为本”。宜业，就是要看给人们提供怎样一个良好的创业环境。上海要打造“全球城市”，要与长三角城市一起代表国家参与全球竞争，就必须提高上海全球资源的配置能力，打造与全球城市相匹配的产业体系，加强区域统筹合作，强调思维创新。今天我们面对机遇也面对挑战，资源也存在瓶颈，为此要更强调创新，加速创新能力的培育，通过创新推动城市发展，“倒逼”城市转型。南外滩作为上海金融区“一城一带”组成部分，在规划上注重功能、空间与环境的结合，从制度上注重创新，以此吸引投资人，正是建设全球城市的一种探索。
宜居，就是要看城市给人们提供怎样的人文关怀，充分尊重市民的主体地位和多元化需求，目的是要营造一种优美舒适的生活环境、和谐幸福的城市氛围、充满活力且有强烈风俗感的社区环境，提供公平高效的公共服务，关注弱势群体的基本保障，让所有生活在上海的市民具有幸福感、成就感和归宿感。
宜游，则是要看外地人、外国人对上海怎么评价，它强调的是，是否具有文化魅力、是否具有良好的景观生态空间。
虽然上海历史文化风貌保护工作做得不错，但与伦敦、巴黎等国际城市相比，历史风貌保护率还是有差距。作为一个国际化城市，城市的历史基底需要被更好地尊重，要大力发掘提升上海历史城市文化的内涵。同时要树立引领城市的时尚形象，培育具有全球影响力的文化，利用黄浦江、苏州河等资源创建优美的城市环境、塑造空间景观、打造上海独特的具有国际水准的全球城市形象。
从出生到成长都要管起来
记者：上海的土地“新政”提到了一个概念：“全生命周期管理”，能否为我们具体阐述一下？
土：今年年初，为破解上海城市发展面临的资源紧约束现实，市政府印发 《关于进一步提高本市土地节约集约利用水平若干意见》，明确提出实施“总量锁定、增量递减、存量优化、流量增效、质量提高”的“五量调控”基本策略，构建土地利用资源、效能、机制“三位一体”的全生命周期管理体系。“全生命周期管理”是“五量调控”里流量增效中最重要的一个落实点。
其实，“全生命周期管理”是一个拟人化的概念，就好比人的“生老病死”。对一家企业而言，也像人一样会经历出生、发育，再到成熟，直至衰老的一个全过程。以前在土地管理上，工业用地按照出让的最高年限，一个工业用地就给50年，而一个项目本身的存续时间，并不一定有这么长，在一定程度上造成了土地低效利用。
本市2020年建设用地规模规划目标为3226平方公里，这一数据将被作为上海未来建设用地的终极规模，予以锁定，不得突破。上海将逐年减少每年新增建设用地规模，主要依靠盘活存量土地满足发展需要。如何做好增量？即在流量不增加的情况下，按照“全生命周期管理”，把土地出让的年限适度弹性调整，进一步提高土地的流转速度，提高土地节约集约利用水平。
南外滩的开发中，强调了土地管理的概念，按照要求把所有建设用地都纳入到“全要素”、“全过程”的绩效考评。考虑以提高土地的质量效益为目标，以出让合同为平台，把“全要素”，如项目建设、功能实现、运营管理、节能环保等不单单是经济指标，还包括社会、环境等要素，都纳入到合同管理，最终实现土地应用管理的全过程、系统化、精细化管理，其大方向与“全生命周期管理”是一脉相承的。南外滩项目还充分体现了管理要求，比如说“四带”，即带功能建设、带基础设施要求、带附加图则、带应用管理，这些在项目中都有体现。南外滩开发设置了不低的门槛，提出了转让管理和物业持有的要求，这样将推动房地产开发企业从开发商转化为城市运营管理商，从而提高建筑品质，把承诺的功能落地，促进市场良性循环，避免炒作投机。
不出绩效就请下车
记者：新的土地利用和城市发展模式强调规划引领、功能优先、综合开发，具体应该怎样理解？从操作层面而言，开发一个区域、一个地块与以前有哪些不同？
详：新一轮规划编制和土地利用模式，更强调“社区”概念，强调功能的综合。引入“全生命周期管理”，也就是说，本来只管一个头，现在一直要从头管到尾，这是一个非常有效的手段，有利于维护总体规划落实，强调“全系统”、“全配套”。如果出现偏差，可以在周期管理中就及时进行梳理、扭转，只有进行全系统、全配套的生命周期管理，才能显现活力。这在国际上也是一个趋势，就像欧洲的一些老城为什么这么让人流连忘返，因为它们的每个细节都有活力，都有记忆。
第二是强调产城融合，像新加坡的第四代产业园区做得相当好，不仅是工作和居住的平台，更植入了“生活”，配有社区健身、休闲、教育等，因其产业园靠近新加坡大学，白领可以借助学校平台搞研讨会、及时交流。第三强调服务的均衡性和多元性，考虑到高、中、低端各类人群的各种需求，为大众服务。第四是强调环境生态性，形成良好的配套，这代表了全球城市的发展趋势。
土：“全生命周期管理”中最核心的一块是如何落地。管理中要有一个明确的监管主体，包括一些后续的制约性措施要完善。只有既注重前期，又强调功能运营，所有要素尽可能纳入到整个“全生命周期管理”平台中，同时强调事后评估、监管、处罚，才是真正的“全生命周期管理”。
详：上海在这方面是有优势的，上海规划和国土资源管理已合并在一起，所以能从总体规划的最初导向，到项目生成准入，到监控进行全程考虑。此外，采用绩效考核，达不到要求就逼你“主动退出”、“强制退出”，在上海资源紧约束的背景下，好比一辆快速奔跑的车，不出绩效就请下车，让能上车的人上车。
从开发商到“城市运营商”
记者：在土地利用和城市发展新模式中，政府和开发商的角色与以前相比是否会有不同？他们应该是什么样的关系？
详：以前土地开发，好比孩子出生以后就不管了；现在“全生命周期管理”，从生得好不好、是否缺胳膊少腿，读书好不好，到生病就诊，是否生活得快乐，这些都要管。就是说，企业运营成绩好不好，产出大不大，企业是否有归属感等等，这些都要关注。