城市规划理论评述新视角——关于城市规划实施成效的本质的理解

      摘要：经济与城镇化的快速发展提高了全国人民的生活品质。然而，城乡差距、贫富差距、环境污染也在不断加剧。在城镇化发展的大潮中，城市规划应当充当什么样的角色值得我们反思。本文试图从新的视角剖析城市规划的本质，分析影响城市规划实施成效的主要因素以及城市规划所应当承担的主要职能。
      关键词：城市规划 实施成效 新制度经济学 公共选择理论
      如何评价以及以什么样的标准来评价城市规划的实施成效问题，Wildavsky（1987 in Cullingworth & Nadin，（2002，p. 1）谈到，“如果以结果来判定规划，通过评价真实的生活是否跟随规划所描述的，那么规划在哪里都是失败的。没有人有这样的知识能够预见公共政策的行动和其反应的结果。没有人能够强迫别人服从 ”。按照他的观点，规划实施的有效性，不应当以空间发展是否符合原来的规划为评价标准。但是，换句话说，如果不考虑是否符合原来的规划，那么规划本身的法定意义应当体现在哪里？城市规划的实施结果怎么样才算是有效的？
      在规划领域中，荷兰和美国的文献对于城市规划的实施有效性问题关注最多。Alexander (1989) 根据不同的标准将规划实施过程问题分为三类，第一，规划作为一种对于未来的控制，这意味着如果规划没有被运用于实际空间开发中，就等于失败；第二，规划是作为一种基于一定的不确定性前提下的决策过程，这就意味着，实际空间开发与规划不符合时，并不一定意味着规划的失败，如同Faludi(2000)所言，规划过程是个学习过程；第三，介于这两者之间，认为规划实施仍然很重要，但是只要结果是有利的，实际的建设即便与规划相悖也是可以认为规划的实施是有效的。  Alexander（1989）提出政策-规划/程序计划-运用实施-过程（PPIP）的模式对于规划实施有效性进行全面综合评价。他给出五个标准，符合性，理性过程，前期方案优化，后期结果优化，实用性。 这种评价模型可以说是非常全面的。但是，从新制度经济学的个体理性假设前提的角度讲，这每一个标准都存在要回答规范而且本质的问题，例如什么是优化的标准？谁的理性？或者怎么样才是实用的？等等。这本身就是规划要解决的问题。因此，要回答和评价城市规划的实施成效，首先应当对于城市规划的本质即城市规划的实质是什么的问题有所理解和认识。
      法卢迪（2000）把城市规划的理论划分为两类：即一种是“实质性”理论，是围绕城市规划 需要实现的目标问题，包括那些有助于我们真正理解城市规划所涉及的本质问题的理论；另一种是关于“过程”的规划理论，即关于城市规划过程本身的理论（Taylor， 1998）。一种有效的理论，用Healey（Healey，McDougall，& Thomas，1982）的话说应当既是关于实质性的也是关于过程性的。城市规划是什么的问题，西方近50年的规划理论演变给了我们非常重要的启示。
      西方战后至60年代，城市规划被认为是一种实体空间的设计活动，主要为未来的城市发展制定“蓝图”（Taylor，1998）。自60年代到70年代，理性过程的规划理论（Faludi， 1973）和系统规划理论（McLoughlin，1969）则强调规划的科学性、系统性。然而，过于繁琐复杂的数学模型和方法使系统理论难以指导和运用于日常城市规划的实践，但是，这种理性规划的理念是城市规划的理论范式上的一次质的变化。法卢迪的理性过程规划理论强调规划过程中的决策理性。这种决策理性简单地说可以用DIEIM 的五个阶段来表示。但是，针对城市规划的实施问题，Lindblom（1963，in Taylor，1998）认为这种理性过程的模式不现实。他认为，真正的规划实施过程是不连续的、渐进的，因为在现实生活中，决策的时间和资源都是有限的。这两种理论都可以看作是对于城市规划手段和方法的一种理性，所忽略的是城市规划决策的实质是基于一定的价值观念、带有政治意义的抉择。正如 Davidoff 和 Reiner (1962，cited in Taylor, 1998) 提出一种选择理论，认为城市规划的目标、准则以及贯穿于城市规划实施整个过程的决策都是基于一定的价值观念，反映了一定的政治、民主的选择（Taylor，1998，p.84）。
      70年代以后至今的城市规划理论主要是围绕着城市规划的实质问题和城市规划实施成效问题进行的讨论。
      马克思主义的政治经济学理论和“政体理论”（regime theory）就城市规划的实质问题持有两种不同的观点。两者共同之处即都是从城市规划的政治经济本质的角度解释城市规划的成效。从马克思主义的政治经济学观点出发，城市规划作为上层建筑的一个部分，为统治阶级服务（Fainstein， 2000）。而政体理论的出现则更加关注城市规划的成效问题。用Pickvance（1977， cited by Taylor，1998，p.103）的话说，城市规划的成效如何关键是看城市规划对于土地和资源的控制结果和资源在“完全自由市场”的“没有规划”的情况下有什么不同。他研究了英 国战后的城市规划实践而得出结论，认为现实中的土地开发主要受开发商而不是规划师的控制。美国人Clarence（Stone，1989）创立了“政体理论”对于城市规划的管制问题做出不同的解释。此处“政体”指的是一种非正式的制度安排，用来促进公共机构和私人机构共同合作执行和完成政府的决定。他认为政府的管制不是指完全的控制，而是起到一种推动和促进各种方式的合作。根据这样的观点，城市规划的成效很大程度上取决于政府和非政府的所有行为者之间的合作。这种政体理论在西方表现出强调政府或者非政府两个不同的倾向。例如英国萨切尔时代和布莱尔时代则可以从某种意义上理解为强调非政府和政府两种倾向的代表。
      随着西方战后重建和城市的快速发展，环境问题、社会经济问题的不断出现引起了人们对于生态环境、社会公平的关注和对于人类自身行为的反思。继80年代的一系列自然环境灾害之后，可持续发展的问题在1992年在巴西的里约热内卢召开的国际高端会议上已真正成为全球关注的焦点. 但是，可持续发展虽然被世界上越来越多的国家接受和作为城市发展的一种理念来遵循，就中国而言，“21世纪日程”则更多地是停留在‘think globally’而不是真正地 ‘act locally’的阶段。

      影响了近20年的关于过程理性的规划理论是Habermas（1989）的 “交流行动理论”。用Innes（1995）话说，这种交流规划理论是以行为为中心的规划理念“范式”的转变，可以理解为既是实质性又是规范性的理论。德国哲学家和社会学理论家Habermas认为规划是基于四个基本前提下的交流行动过程。这四个前提包括可理解性、真实、诚实和合法。他把政治（政府机构）经济（市场）体制看作为一种抽象的体系。人们行为理性不仅仅受抽象体系的约束，也同时受到情感理性和道德规范理性的影响，三者交融共生。所以，只有通过可以理解的、真实的、诚实和合法的交流行动，社会共识才有可能形成。政府管制也更有效。抽象体系本身也通过交流行动的过程而重构。这种理论的假设前提就是认为社会共识是可以通过交流来实现。 Healey（1997）接受了可持续发展的思想，汲取了交流规划理论和“政体理论”提出“合作规划”理论。认为城市规划的实现需要所有利益相关者的合作行动。
      关于城市规划的利益相关者是否以及如何才有可能采取集体合作行动，新制度经济学及其运用 于城市规划领域中的有关理论做出了现实和系统性的论述。
      新制度经济学理论实际上是对于社会制度，社会中个体的行为以及行为结果之间的关联性的探索（Diermeier，Daniel & Krehbiel，2001）。从这个意义上讲，制度被看成是为达到一定的社会目标的规范体系，从而以此引导和约束社会不同个体的行为（North，1990，p.239）。因此根据新制度经济学理论，作为一种制度安排的城市规划的成效不仅仅要减少每个利益相关者或者社会个体所承受的直接的生产成本，更重要的是减少交易成本 （制度成本）和外部成本 。把这种经济学观点运用于城市规划实践领域，在西方主要形成有三个学术倾向，一是交易成本的规划理论，产权 规划理论和公共选择规划理论。以传统福利经济学的观点，城市规划，作为一种政府干预市场的制度安排，其主要目的就是要减少市场自身的“失败”而带来的社会外部成本即由市场自身发展而造成的社会不公平以及对于环境的负面影响。以Ernest R. Alexander（E. Alexander，Faludi，A，1989；E. R. Alexander，1992，1994，2001a，2001b）为主导的交易成本规划理论从组织的角度强调不论是市场，还是政府干预，这种公共政策的有效性主要的是要看这种制度设计和安排是否有效地减少交易成本。不是市场需要规划，而是组织（未减少交易成本）需要规划。经济学规划理论的产权学派则强调政府干预市场发展的制度设计和安排本身也存在交易成本问题。因为如果通过政府干预的制度安排的交易成本大于没有政府干预的市场自身交易所带来的外部成本，那么，从整体的社会成本来说，这种政府干预的必要性就不大了。如Chris Webster（C. Webster，1998，2005；C. J. Webster，1998；C. L. Webster，Waichung，2003）教授等强调明晰界定产权制度具有最根本的重要性，城市的发展应当是一种“自发自主型”发展。
      美国诺贝尔经济学奖获得者布坎南与塔洛克合著的《合意的计算》（the Calculus of Consent）（Buchanan，J.，T，G.，1965），基于方法论上的个体理性行为的假设和新制度经济学基本框架，把经济学的帕累特最优 的规范运用于分析美国的政治领域，从而构筑一个民主选择的帕累特最优，为公共选择理论奠定了基础。“公共选择” 的含义实际上正好与字面的含义相反，因为这种理论仅仅认可个体私人的选择理性，它不仅仅是微观经济学一个分支更是关于民主政治意识形态的一种观念（Starr，1988）。用Russell Hardin的一句著名话就是‘Everybody's business is nobody's business.’ （Russell Hardin，《集体选择》，（Hardin，1982）。根据公共选择理论，个体是公共选择的核心。这种理论的主要代表人物有Kenneth Arrow's 《社会选择和个体价值观》 (1963)(Arrow, 1963)， Anthony Downs's 《民主的经济学理论》（Downs，1957）和著名 Mancur Olson's的《集体行动的逻辑》（Olson，1965，1971）等。
      根据这种公共选择理论的观点，市场经济下个体选择活动中适用的理性（追求个体利益最大化）原则，也适用政治领域的公共选择活动。也就是说，政府官员在社会政治活动和市场交易过程中同样也扮演着“经济人” 的角色。布坎南与 塔洛克（1965， p.13）认为集体行动只不过可以看作是个体为了追求利益最大化而选择这种方式来达到行动目的。
      城市规划，作为一种社会实践需要社会成员采取集体合作的行为。然而，Hindess（1988，p. 12）提出，如果认为因为有一个最终的目标，所有相关的具有理性选择（个人利益最大化）的个体就会自然而然地朝这个共同的方向而努力是错误的。Mancur Olson（1965，1971）在他的著名的“集体行动的逻辑”中提出以下论断：       
      第一，对于规模较大的社会群体而言，即便拥有共同的利益，并非意味着在这个群体中的个体都会自然而然地为实现这个共同的利益而采取集体行动；
      第二，对于规模较大的社会群体而言，是否相关的个体会采取集体行动取决于激励因素，同时也取决于外部强制性因素；
      第三，对于小规模的社会群体中的个体，可以通过讨价还价达成理性行为从而获得个体利益最优；
      第四，大规模社会群体的讨价还价的结果只会有益于特殊的社会群体的利益，而不是社会整体利益。
      根据这样的论点，在大规模的社会范围内，城市规划的实施结果只可能有益于一些特殊的利益群体而不是社会所有的利益相关者。
      Mark Pennington（2000）运用公共选择的理论针对英国的城市规划实践进行了系统性理论分析. 他从城市规划的政治“市场”的“供给”和“需求”的角度，通过分析政府的制度安排对于个 体理性行为动机结构的影响，揭示了政府的土地利用规划干预市场的结果。从而得出结论，英国的土地利用规划制度并没有有效地减少城市规划的负面外部性影响。从这个角度讲，政府的规划干预市场是一种失败。
      尽管这样的一种结论是否也适用于中国的城市规划的实践还有待于进一步实证分析，但是，公共选择理论和“集体行动的逻辑”为我们从现实主义的角度认识和理解城市规划的实质奠定了重要的理论基础，也对如何有效地实施城市规划做出了重要的理论提示。
总而言之，城市规划实质上是一种社会实践过程（任致远，1992），其结果取决于社会中所有的利益相关者的理性行为。城市规划又是一种在一定社会政治，经济，文化背景下的制度安排（Chien， 2005），通过这种制度安排从而促进所有利益相关者采取协作行动，以尽可能少的社会成本达到和完成社会一定时期的目标。
      从公共选择的理论出发，城市规划实施有效性主要取决于利益相关者的规模、城市规划实施制度关乎个体私有利益的激励机制、以及城市规划制度的强制性等几方面要素。评价城市规划实施成效关键在于要看这种制度安排是否能有效地降低社会成本，促进社会所有的利益相关者采取合作行为从而为实现效益和公平以及保护环境的目标做出贡献。从这个角度出发， 城市规划，作为一项公共政策，其本质目的就是要通过制度安排来有效地减少或者阻止社会不同个体在追求个体收益最大化的理性行为过程中所带来的负面外部性影响，以使资源能够更有效地，更公平地在社会中得到分配，利用和保护。