上海中心城解压
来源：中国建设报?中国住房
作者：肖正华
责任编辑：
2013-01-30
上海这次把疏解城市中心区域人口到新城作为重点工作来抓，对解决该区域交通拥堵、资源环境约束趋紧矛盾突出等问题有积极意义。受访专家建言，新城规划建设还需更多地从人的基本诉求出发作好相关配套，以确保被疏解人口真正在新城扎根。
1月22日，上海市人民政府正式印发《上海市主体功能区规划》（以下简称《规划》）。其中称，未来，上海市将严格控制城市中心区域人口规模，引导人口向外疏解，适度降低人口密度，至2020年，城市中心区域常住人口在全市常住人口总量中的占比，将由当前的49.2%预期下降到45%左右。
“城市中心区域人口密度过高带来交通拥挤、房价居高不下、资源环境约束趋紧矛盾突出、土地开发强度过高、蔓延扩张加速等各种问题，这已是当下一线城市及省会城市无法回避的现实，上述《规划》如果实施到位，将利于城市整体功能的发挥及上海市的可持续发展。”中国城市规划协会原副会长柯焕章接受《中国建设报?中国住房》记者采访时如是说。
与此同时，中国城市规划设计研究院副院长杨保军对记者表示，要使上述为城市中心区域解压的目标顺利实现，在规划理念上应由“以物为本”转向“以人为本”。“要彻底改变之前一味崇拜效率、GDP的做法，更多地关注被疏解人口的生活感受。通过优化交通网络，增加就业机会，发展支柱产业，完善公共设施，才能使被疏解人口在各个新城扎根。”
新城的人
张军（化名）在上海生活了近30年，他对记者说，在这30年里，上海这座城市虽然越变越繁华，发展速度也越来越快，但与这些日新月异的城市变迁相比，他却从心理上越来越厌倦在这里工作、生活。
“尤其是最近几年，从全国各地奔赴上海工作、生活的人越来越多，城市交通越来越拥堵，即便这些年中心城在不断向外扩张、扩大面积，还通过限制汽车保有量解决交通问题，但收效甚微。为寻求适宜的生活环境，我准备不久后移民。”张军说。
从上世纪初的“东方巴黎”到现在的“东方明珠(600832,股吧)”，上海市中心城区一片繁华的景象一直令世人向往。可眼前，正如张军所言，因人口的超量聚集，中心城房价居高不下、交通 拥堵、空气质量差等问题日益严重，摆在人们面前的，已经不是对城市繁华的眷恋，而是对宜居城市的向往。
相关统计数据显示，上海市目前约有2400万常住人口，近10年来，上海市常住人口净增值约为661.15万，年均增长约66万。按城镇用地计算，上海人口密度高达每平方公里约9589人。其中，中心城区每平方公里约为16828人，媒体报道资料称，这里是中国人口密度最大的城市。
而国际上比较宜居的特大城市，城区人口密度一般在每平方公里1万人左右。相关人士据上述数据分析称，上海中心城区密度值是东京的1.3倍、纽约的1.7倍、伦敦和巴黎的3.9倍。
“从以上数据来看，上海市人口总量尤其是中心城区的人口总量已经明显超过了城市或区域本身的承载力，若继续按此速度发展，短期内很有可能将突破极限，影响到上海市的长远可持续发展。”国务院外专局美籍规划专家、前纽约市规划局局长饶及人接受记者采访时，表达了他对中国诸如上海这类大城市眼前人多拥挤、生态环境质量下降、城市安全风险增加等等现状的担忧。
为此，上述《规划》明确提出了解决之策。根据《规划》，在目前上海市常住人口总量已突破2300万的基础上，到2020年，上海市常住人口总量预期控制在2650万左右。
与此同时，《规划》明确提出，“根据不同区域的资源环境承载能力、现有开发强度和未来发展潜力，统筹谋划人口、经济、生态布局和城市化格局，发挥空间资源的最大效益，实现全面协调可持续发展。”
上海这次新划定的都市功能优化区主要包括：黄浦区、徐汇区、长宁区、静安区、普陀区、闸北区、虹口区、杨浦区、宝山区和闵行区，基本囊括了浦西传统的“市中心区域”。同时，还将构建“两轴两带、多层多核”城市化格局，并将结合上海市空间现状，深入推进都市发展新区和新型城市化地区的规划建设。
人的新城
新城是人的新城，不能造成没有人的“鬼城”。这是以往其他城市新城建设中尤其应该注意的问题。
按照《规划》，未来上海中心城区常住人口在全市常住人口总量中的占比将下降4.2%。这部 分人口将被分别疏解到都市发展新区和新型城市化地区中。
其中，都市发展新区即浦东新区，2010年常住人口为504.7万人，占全市总人口数21.9%，至2020年，该区域常住人口占全市常住人口总量的比例将预期提高至23%左右。
新型城市化地区则包括嘉定区、金山区、松江区、青浦区和奉贤区，2010年常住人口595.4万人，占全市总人口数25.9%，至2020年，该区域常住人口占全市常住人口总量的比例将预期提高至29%左右。
“都市发展新区和新型城市化地区作为新城，能否对上述被疏解人口有足够的吸引力，是检验城市规划科学合理与否的关键。”北京市规划局原副局长毛钺对记者说。
其实新城概念在近年来被正式提出之前，北京等一线城市为疏解中心城人口压力，曾都建设过一批以解决居住难题为主要目的的卫星城，但实际效果并不明显。以北京市为例，在2010年7月31日，央视《经济半小时》调查称，北京数个卫星城入住率低，房主多为投资买房。在几个位于北京南部的大兴的住宅区，均属于六环以内的第一层次卫星城。2004年北京市在规划城市空间新格局的时候，还将紧挨北京的河北省燕郊、固安、涿州等地划为了第二层次卫星城。当时，在打造“北京后花园”的口号之下，这些地方吸引了数以十万计的北京人前来置业。可是，热闹的购房潮过去之后，花园里一段时期内依旧出现了大量空置房。
“前一阶段，政府呼吁的卫星城之所以出现大量空置房，一方面是因为城市规划发展不配套，浪费了大量社会资源；另一方面是由于前期楼市投机炒作存在不少泡沫，高涨的楼价并没有反映出真实的住房需求。”柯焕章同时表示，不过，从目前情况来看，城市郊区的入住率的确提高了许多，并将逐步发展成为一个中等城市。以缓解中心城压力、依附于中心城为主要特征的卫星城，随着时代的发展需要，目前已经朝建设产业集聚、半独立或独立于中心城的新城转变。
“新城最终还得是人的新城。近些年，据我观察，中国城市的科学规划意识在逐步提高，政府部门也越来越重视城市规划的可持续性和以人为本的规划理念。”饶及人对记者说。
同时，饶及人表示对中国目前城市化进程速度过快有所担忧。“各大城市新城的规划建设也是如此，应充分吸取之前粗放式建城、造城的教训，先打好基础，再稳步推进，不能只追求速度，而 忽略质量。必须坚持从人的工作、生活、休闲、娱乐等各种需求出发，一项项做好公共服务配套。”
杨保军进一步表示，在上述基础上，还需要大力发展新型产业，解决新城区人口的就地就业问题。
“就新城建设而言，必须首先加大对公共交通的投入，新城与中心城区之间，新城与周边城市群之间都应建立立体化交通网。只要便捷交通问题得到解决，中心城过于集中的人口就会自动疏解到新城，这将促使新城购买力增加，同时也将吸引更多开发商的投资眼光。”复地集团高级副总裁周纯说。
1月22日，上海市人民政府正式印发《上海市主体功能区规划》（以下简称《规划》）。其中称，未来，上海市将严格控制城市中心区域人口规模，引导人口向外疏解，适度降低人口密度，至2020年，城市中心区域常住人口在全市常住人口总量中的占比，将由当前的49.2%预期下降到45%左右。
“城市中心区域人口密度过高带来交通拥挤、房价居高不下、资源环境约束趋紧矛盾突出、土地开发强度过高、蔓延扩张加速等各种问题，这已是当下一线城市及省会城市无法回避的现实，上述《规划》如果实施到位，将利于城市整体功能的发挥及上海市的可持续发展。”中国城市规划协会原副会长柯焕章接受《中国建设报?中国住房》记者采访时如是说。
与此同时，中国城市规划设计研究院副院长杨保军对记者表示，要使上述为城市中心区域解压的目标顺利实现，在规划理念上应由“以物为本”转向“以人为本”。“要彻底改变之前一味崇拜效率、GDP的做法，更多地关注被疏解人口的生活感受。通过优化交通网络，增加就业机会，发展支柱产业，完善公共设施，才能使被疏解人口在各个新城扎根。”
新城的人
张军（化名）在上海生活了近30年，他对记者说，在这30年里，上海这座城市虽然越变越繁华，发展速度也越来越快，但与这些日新月异的城市变迁相比，他却从心理上越来越厌倦在这里工作、生活。
“尤其是最近几年，从全国各地奔赴上海工作、生活的人越来越多，城市交通越来越拥堵，即便这些年中心城在不断向外扩张、扩大面积，还通过限制汽车保有量解决交通问题，但收效甚微。为寻求适宜的生活环境，我准备不久后移民。”张军说。
从上世纪初的“东方巴黎”到现在的“东方明珠(600832,股吧)”，上海市中心城区一片繁华的景象一直令世人向往。可眼前，正如张军所言，因人口的超量聚集，中心城房价居高不下、交通 拥堵、空气质量差等问题日益严重，摆在人们面前的，已经不是对城市繁华的眷恋，而是对宜居城市的向往。
相关统计数据显示，上海市目前约有2400万常住人口，近10年来，上海市常住人口净增值约为661.15万，年均增长约66万。按城镇用地计算，上海人口密度高达每平方公里约9589人。其中，中心城区每平方公里约为16828人，媒体报道资料称，这里是中国人口密度最大的城市。
而国际上比较宜居的特大城市，城区人口密度一般在每平方公里1万人左右。相关人士据上述数据分析称，上海中心城区密度值是东京的1.3倍、纽约的1.7倍、伦敦和巴黎的3.9倍。
“从以上数据来看，上海市人口总量尤其是中心城区的人口总量已经明显超过了城市或区域本身的承载力，若继续按此速度发展，短期内很有可能将突破极限，影响到上海市的长远可持续发展。”国务院外专局美籍规划专家、前纽约市规划局局长饶及人接受记者采访时，表达了他对中国诸如上海这类大城市眼前人多拥挤、生态环境质量下降、城市安全风险增加等等现状的担忧。
为此，上述《规划》明确提出了解决之策。根据《规划》，在目前上海市常住人口总量已突破2300万的基础上，到2020年，上海市常住人口总量预期控制在2650万左右。
与此同时，《规划》明确提出，“根据不同区域的资源环境承载能力、现有开发强度和未来发展潜力，统筹谋划人口、经济、生态布局和城市化格局，发挥空间资源的最大效益，实现全面协调可持续发展。”
上海这次新划定的都市功能优化区主要包括：黄浦区、徐汇区、长宁区、静安区、普陀区、闸北区、虹口区、杨浦区、宝山区和闵行区，基本囊括了浦西传统的“市中心区域”。同时，还将构建“两轴两带、多层多核”城市化格局，并将结合上海市空间现状，深入推进都市发展新区和新型城市化地区的规划建设。
人的新城
新城是人的新城，不能造成没有人的“鬼城”。这是以往其他城市新城建设中尤其应该注意的问题。
按照《规划》，未来上海中心城区常住人口在全市常住人口总量中的占比将下降4.2%。这部 分人口将被分别疏解到都市发展新区和新型城市化地区中。
其中，都市发展新区即浦东新区，2010年常住人口为504.7万人，占全市总人口数21.9%，至2020年，该区域常住人口占全市常住人口总量的比例将预期提高至23%左右。
新型城市化地区则包括嘉定区、金山区、松江区、青浦区和奉贤区，2010年常住人口595.4万人，占全市总人口数25.9%，至2020年，该区域常住人口占全市常住人口总量的比例将预期提高至29%左右。
“都市发展新区和新型城市化地区作为新城，能否对上述被疏解人口有足够的吸引力，是检验城市规划科学合理与否的关键。”北京市规划局原副局长毛钺对记者说。
其实新城概念在近年来被正式提出之前，北京等一线城市为疏解中心城人口压力，曾都建设过一批以解决居住难题为主要目的的卫星城，但实际效果并不明显。以北京市为例，在2010年7月31日，央视《经济半小时》调查称，北京数个卫星城入住率低，房主多为投资买房。在几个位于北京南部的大兴的住宅区，均属于六环以内的第一层次卫星城。2004年北京市在规划城市空间新格局的时候，还将紧挨北京的河北省燕郊、固安、涿州等地划为了第二层次卫星城。当时，在打造“北京后花园”的口号之下，这些地方吸引了数以十万计的北京人前来置业。可是，热闹的购房潮过去之后，花园里一段时期内依旧出现了大量空置房。
“前一阶段，政府呼吁的卫星城之所以出现大量空置房，一方面是因为城市规划发展不配套，浪费了大量社会资源；另一方面是由于前期楼市投机炒作存在不少泡沫，高涨的楼价并没有反映出真实的住房需求。”柯焕章同时表示，不过，从目前情况来看，城市郊区的入住率的确提高了许多，并将逐步发展成为一个中等城市。以缓解中心城压力、依附于中心城为主要特征的卫星城，随着时代的发展需要，目前已经朝建设产业集聚、半独立或独立于中心城的新城转变。
“新城最终还得是人的新城。近些年，据我观察，中国城市的科学规划意识在逐步提高，政府部门也越来越重视城市规划的可持续性和以人为本的规划理念。”饶及人对记者说。
同时，饶及人表示对中国目前城市化进程速度过快有所担忧。“各大城市新城的规划建设也是如此，应充分吸取之前粗放式建城、造城的教训，先打好基础，再稳步推进，不能只追求速度，而 忽略质量。必须坚持从人的工作、生活、休闲、娱乐等各种需求出发，一项项做好公共服务配套。”
杨保军进一步表示，在上述基础上，还需要大力发展新型产业，解决新城区人口的就地就业问题。
“就新城建设而言，必须首先加大对公共交通的投入，新城与中心城区之间，新城与周边城市群之间都应建立立体化交通网。只要便捷交通问题得到解决，中心城过于集中的人口就会自动疏解到新城，这将促使新城购买力增加，同时也将吸引更多开发商的投资眼光。”复地集团高级副总裁周纯说。