十五五机遇！城市更新超长期特别国债申报全攻略：投向、流程、案例 + 避坑指南

2026 年作为 “十五五” 规划开局之年，中央城市工作会议首次将城市更新与城中村改造、危旧房改造并列为国家战略。超长期特别国债凭借 **“期限长、成本低、规模大”** 的特性，成为适配城市更新项目 “投资规模大、回报周期长” 属性的关键金融工具。

对于地方政府、城投公司及项目申报主体而言，精准把握国债申报的投向边界、流程规范、审核要点，是抢占政策红利的核心前提。本文从 7 大核心维度，拆解申报全链条实操技巧，附真实案例与避坑指南，一文读懂申报关键。

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一、先明确：超长期特别国债支持哪些城市更新项目？（3 大核心投向）

国债支持并非 “全覆盖”，而是紧扣 “十五五” 规划 “创新、宜居、美丽、韧性、文明、智慧” 六大城市功能目标，聚焦三大领域，划定清晰政策红线。

（一）民生保障类：直接回应群众急难愁盼（政策倾斜重点）

• ✅ 支持范围：老旧小区宜居改造（含老旧电梯更新、二次供水设施改造）、城中村综合整治、危旧桥梁加固等基础设施升级。

• ⚠️ 申报关键佐证（缺一不可）：

• 居民意见征询结果（同意率需超 80% ）

• 老旧设施安全检测报告（需有资质机构出具）

• 民生需求调研数据（如老年群体占比、设施故障频次等）

• ? 典型案例：青岛西海岸新区海韵嘉园老旧电梯更新项目，39 台超期电梯获国债定额补贴，直接惠及 756 户居民。

（二）城市韧性提升：筑牢 “看不见的基础设施”

• ✅ 支持范围：地下管网改造（供水、排水、供热）、污水处理 “厂网一体” 建设、综合管廊、防洪排涝设施升级。

• ⚠️ 申报关键要求：需提供明确的效益量化分析，例如：

• 管网改造后内涝次数减少比例（需≥50%）

• 污水处理能力提升数据（需明确日处理量增长数值）

• 设施应急响应效率改善指标（如抢修时间缩短时长）

• ? 政策偏好：2025 年此类项目因社会效益清晰，通过率显著高于其他领域（福州二次供水设施改造获国债补助40% ）。

（三）绿色低碳转型：契合 “双碳” 战略目标

• ✅ 支持范围：既有建筑节能改造、垃圾处理设施智能化升级、城市生态修复、绿色交通配套设施。

• ⚠️ 申报核心亮点（需重点突出）：

• 技术创新性证明（如高端化、智能化设备采购合同）

• 可量化绩效指标（能耗降低率≥15%、碳减排量、资源循环利用率≥80%）

• ❌ 政策红线：市场化收益占比超30% 的项目直接否决，严禁资金流向商业开发。

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二、申报全流程：材料 + 时序双管控（关键节点一目了然）

2026 年申报实行 **“跨年度储备、分批次申报”** 机制，时序性与规范性缺一不可，核心流程与材料要求如下：

（一）申报材料 “三大模块”：缺一不可（重点标记）

1. 基础材料（必备）

• 项目可行性研究报告：需细化技术参数与效益测算（总投资误差≤5%）

• 资金申请报告：明确国债资金用途至具体设备 / 建设内容（如 “XX 型号电梯采购”“XX 路段管网改造”）

2. 专项材料（按领域差异化准备）

• 设备更新类：采购清单 + 新旧设备参数对比表

• 生态环保类：第三方环境影响评估报告 + 环保达标承诺书

• 改造升级类：改造前后效果对比方案 + 施工组织设计

3. 佐证材料（硬门槛）

• “四证” 齐全：立项批复、规划许可、用地预审、环评文件（缺一不可）

• 省级项目库入库证明（需在申报前完成入库）

• 财政承诺函（明确地方配套资金到位时限）

（二）4 大关键时序节点：错过即失效（加粗提醒）

1. 储备筹备期（每年 8-10 月）

• 核心任务：完成项目筛选 + 前期手续办理，确保纳入省级三年滚动项目库。

• 操作要点：对接发改部门明确年度支持重点，结合城市体检结果选定项目。

1. 材料申报期（次年 1 月前）

• 申报方式：“线上 + 线下” 同步（线上通过国家重大建设项目库填报，线下报送省级发改委）。

• 注意事项：线上数据与纸质材料一致，投资金额以万元为单位取整。

1. 审核反馈期（次年 1-2 月）

• 审核主体：国家发改委联合财政部开展合规性初审。

• 关键动作：15 个工作日补正窗口期内完善材料，逾期视为放弃。

1. 实施期（资金下达后）

• 时间要求：3-4 月资金下达后，6 月底前必须开工，年底前完成80% 实物工作量。

• 验收要求：次年第一季度接受第三方绩效验收，结果与后续资金支持挂钩。

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三、审核 “打分表”：4 大核心评判标准（附权重 + 重点标记）

审核围绕 “政策适配性、实施可行性、资金合规性” 三大维度，设置量化评分体系，核心要点如下：

（一）政策契合度（权重 30%）：战略关联是关键

• 核心核查：项目是否纳入地方城市更新专项规划，建设内容是否服务 “十五五” 目标。

• ✅ 加分项：老旧小区改造对应城市体检 “居住环境短板” 数据；地下管网改造衔接防洪排涝专项规划。

• ❌ 减分项：仅描述项目本身，未体现与国家战略的关联。

（二）前期手续合规性（权重 40%）：“四证” 是基础

• 硬性门槛：“四证齐全”（2025 年多个项目因用地预审 / 环评不达标被驳回）。

• 额外要求：涉及拆迁的项目需提供补偿方案 + 协商机制证明，完成社会稳定风险评估（风险等级≤中等）。

（三）资金方案合理性（权重 20%）：合规 + 可持续

• ✅ 核心要求（红线）：

• 国债资金占比≤总投资70% （超比例直接否决）

• 自筹资金需附银行存款证明 / 股东出资承诺（不能仅提供意向协议）

• 严禁用于偿还债务或补充日常经费（一票否决）

• ❌ 减分项：单一依赖国债资金，未设计多元拼盘方案。

（四）绩效目标清晰度（权重 10%）：量化是核心

• ✅ 要求：设定全生命周期可量化指标，例如：

• “2027 年底前完成 50 个老旧小区改造，惠及居民 1.2 万户”

• “管网改造后年节水 10 万立方米，内涝发生率下降 50%”

• ❌ 减分项：绩效目标模糊（如 “提升居民满意度”），无量化依据。

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四、申报失败 TOP4 原因：避开这些 “坑”（重点标记 + 避坑指南）

2024-2025 年申报数据显示，62% 的失败项目源于流程合规性与方案设计缺陷，四大高频症结需重点规避：

（一）前期手续缺失 / 滞后（占比 42%）：最主要失败原因

• ❌ 典型问题：未完成用地预审、环评审批、文物勘探（如 2025 年某省会城市地下管廊项目因文物勘探未通过被驳回）。

• ✅ 避坑建议：提前6-12 个月对接自然资源、生态环境、文物部门，确保关键手续办结。

（二）资金方案设计不合理（占比 28%）：可持续性是关键

• ❌ 典型问题：

• 国债资金占比超70% 上限

• 单一依赖国债，未配套地方财政 / 社会资本

• 自筹资金无有效证明

• ✅ 避坑建议：按 “国债 + N” 模式设计拼盘方案，确保资金闭环。

（三）政策理解偏差（占比 20%）：偏离 “两重” 导向

• ❌ 典型问题：

• 申报商业配套设施改造、变相房地产开发

• 市场化收益占比超30% （违反禁投红线）

• ✅ 避坑建议：对照三大核心投向逐项核对，剔除商业开发类内容。

（四）材料填报逻辑混乱（占比 10%）：细节决定成败

• ❌ 典型问题：

• 可研报告与资金申请报告关键数据矛盾（总投资、建设周期等）

• 线上填报与纸质材料不一致

• ✅ 避坑建议：安排专人核对材料，确保数据一致、逻辑闭环。

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五、资金拼盘 “1+N” 策略：提升申报成功率（3 大模式 + 重点标记）

超长期特别国债需与其他资金形成组合模式，既满足资金闭环，又提升审核认可度，三大核心组合模式如下：

（一）模式 1：国债 + 中央补助 + 地方配套（适用于纯公益性项目）

• ✅ 适用场景：老旧小区改造、二次供水设施升级等无市场化收益项目。

• ? 典型案例：福州二次供水设施改造采用 “国债40% + 供水企业40% + 居民20% ” 分担机制。

• ⚠️ 操作要点：西部及重点流域城市可争取中央补助，东部地区重点对接省级专项补助。

（二）模式 2：国债 + 专项债 + 社会资本（适用于准公益性项目）

• ✅ 适用场景：地下管网、综合管廊等有少量运营收益的项目。

• ? 典型案例：安徽省广德市片区更新项目（总投资 5.1 亿元），采用 “国债3.07 亿元 + 中央补助3318 万元 + 非标债1.5 亿元 ” 组合。

• ⚠️ 操作要点：专项债需满足 “收益覆盖本息1.1 倍以上”，避免与国债资金用途重叠。

（三）模式 3：国债 + 开发性金融 + 企业自筹（适用于产业升级类项目）

• ✅ 适用场景：既有建筑节能改造、绿色产业园区配套等项目。

• ? 政策支持：国家开发银行已向 27 省 56 城提供6150 亿元授信，可与国债形成 “长期 + 中期” 期限互补。

• ⚠️ 操作要点：企业自筹资金占比不低于20% ，需提供银行存款证明。

（四）拼盘操作 3 大关键要点（加粗提醒）

1. 明确用途边界：国债→主体工程，专项债→有收益配套设施，社会资本→运营环节，避免资金混用。

1. 同步申报协同：提前与发改、财政部门沟通，确保不同资金申报节点衔接。

1. 建立监管机制：设立专项资金监管专户，定期提交使用进度报告。

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六、成功案例剖析：从案例中学经验（重点标记关键动作）

（一）案例 1：青岛西海岸新区老旧电梯更新项目（民生保障类）

• 项目背景：海韵嘉园小区 39 台电梯使用超 15 年，涉及 756 户居民（老年群体占比 32%）。

• ? 申报成功关键：

1. 精准匹配投向：突出民生紧迫性，提供87.21% 业主同意率、电梯安全检测报告。

1. 创新资金拼盘：“国债定额补贴（每台 15 万元）+ 业主合理分担”。

1. 实施计划具体：明确69 天工期，承诺减少居民影响。

（二）案例 2：安徽省广德市片区更新项目（综合类）

• 项目背景：涵盖老旧小区改造、地下管网升级，总投资 5.1 亿元，涉及 2300 户居民。

• ? 申报成功关键：

1. 多维政策契合：纳入省级城市更新专项规划，满足民生保障与城市韧性双重目标。

1. 资金方案闭环：国债占比60% （符合≤70% 要求），多元资金组合。

1. 实施机制创新：建立 “政府引导 + 群众参与” 机制。

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七、战略目标锚定：申报的核心价值（重点数据标记）

超长期特别国债支持城市更新的核心目标，是通过资金精准投放推动 “十五五” 新型城镇化战略落地，实现三大维度突破：

（一）民生福祉提升目标

到 2030 年，实现全国城镇老旧小区改造覆盖率超80% ，城中村改造惠及1000 万户以上居民，老旧设施安全隐患全面消除。

（二）城市功能升级目标

推动城市基础设施体系化升级，实现地下管网漏损率降低30% 以上，城市内涝积水点基本消除，建筑节能改造面积超5 亿平方米。

（三）投融资机制创新目标

到 2027 年实现社会资本参与城市更新项目占比超40% ，建立 “国债引导、多资协同、市场参与” 的可持续更新机制。

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结语

“十五五” 时期的城市更新已进入 “系统治理” 新阶段，超长期特别国债申报绝非简单的资金申请，而是对项目战略价值、实施能力、合规水平的综合检验。

申报主体需坚守 **“民生需求为核心、政策适配为导向、合规实施为底线”** 的原则，提前谋划前期手续、科学设计资金方案、精准匹配政策导向，才能充分释放政策红利，为打造宜居、韧性、智慧城市注入持久动力。