市级国土空间总体规划怎么编制？
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2020-10-05
导读
《市级国土空间总体规划编制指南（试行）》9月22日正式发布，城市总规的编制有了基本依据，为了配合各城市做好总体规划编制工作，本号特约广州、成都、深圳分享他们的经验。
广州市国土空间规划深入贯彻落实新时代发展理念，围绕总书记视察广州作出的老城市新活力四个“出新出彩”指示要求，以“一美三高”（美丽国土空间、高质量发展、高品质生活、高水平治理）为规划导向，从“三调”规划底数底图、“双评价”与“三线”统筹划定、灾害风险评估方法和安全韧性城市、区域空间协同、自然资源整体保护利用修复、民生发展与公共服务、城市更新与存量用地盘活、规划传导机制等方面已形成了一整套的技术方法和规划成果，按照会议要求，下面就今年以来开展的工作和新做法汇报如下：
一、按照高质量发展要求，细化双评价技术方法，加强灾害风险管控和应对气候变化的内容。
1.细化优化双评价技术方法方面。严格落实部规程，对部分参数有增有减突出广州亚热带沿海地区特点，优化增加生物多样性、水源涵养、台风危险性等广州特色指标。识别出城市自然资源和生态保护短板，为提出生态系统修复目标提供支撑。
2.加强灾害风险应对方面，加强风险规划管控的内容。围绕生态安全、城市安全、粮食安全、能源安全等关键风险，开展空间风险的全面评估。我市近期运用遥感技术、高程模型，精准识别出易发内涝潜在风险区域，揭示硬底化与城市内涝的关系，从而提出严格保护河湖水系、湿地、生态廊道等自然生态空间，保留天然雨洪行洪通道和蓄滞洪区，预留防洪排涝空间的要求。粮食安全方面，提出蔬菜自给率达到100%以上，主要畜禽和农产品自给率70%的保障目标，提出农业空间的保障要求。
3.积极应对气候变化方面，针对广州气候湿热特点，探索城市热环境规划调控。近年2月，世界银行致函广州，选定广州作为可持续发展城市降温试点城市，我市正在世界银行的指导下，在国土空间规划中研究落实促进城市通风降温的技术方法与政策措施。构建市域6条通风廊道，并开展了永庆坊、知识城、海珠湿地三个试点，提升城市环境的舒适度和宜居性。
二、落实国家意志和区域责任，强化省会城市综合功能，支撑服务粤港澳大湾区建设
1.落实《粤港澳大湾区发展规划纲要》，在国土空间规划中从大湾区生态环境共治、大湾区公共服务合作共享、大湾区基础设施互联互通等三个方专项研究，增加了推动与珠江口东西两岸城市融合互动发展的内容。
2. 强化省会城市综合功能。按照广州中心区与珠三角中心区之间1小时直连直通的目标，推动广州城市轨道网向佛山、中山、珠海、东莞等城市延伸，新增广州至湛江的交通联系等基础设施布局的内容要求。
三、坚持集约节约，以盘活存量空间为主线，优化配置国土空间资源。
1.明确以调整重构为主，适度拓展为辅的空间发展模式，精准投放空间资源要素。中心城区和外围城区中心地区以调整重构为主实施“两控三增”（控制人口密度和国土开发强度，增加绿地、开敞空间和公共服务设施供给），南沙副中心、广州知识城、空港片区等以适度拓展为主，建设广州国家中心城市发展的新动力源和增长极，集中投入适度规模保障国家和区域战略落地。
2.通过城市更新补齐城市短板。以市委全会的形式出台了城市更新实施意见，重点突出弥补发展短板，一是补齐民生短板。通过城市更新强化公共服务和绿地开敞空间供给，在绿地等方面，引导广州公园体系规模结构从以大型公园绿地为主的“倒三角”向各类公园均衡配置的“正三角”转变。二是优化城市功能和人口分布的结构。专门制定了《广州市城市更新实现产城融合职住平衡的操作指引》、《公服配建指引》等 16 份指引，以三个圈层规定城市更新的产居比，明确低成本人才空间比例的要求。
四、加强全域土地整治，探索超大城市都市农业建设模式。
1.建立“五位一体”的耕地保护体系（数量保护、质量保护、生态保护、景观保护、文化保护）。结合超大城市都市农业发展特征和岭南水乡传统农耕文化特征，划定 14 个永久基本农田集中片区。开展岭南百万新田园土地整治，促进耕地和永久基本农田的有效保护。
2.推进都市农业建设，探索超大城市地区农业现代产业化实现路径。规划充分考虑利用建设区零星分散的碎片化耕地，建设农业公园、都市农场，打造社区农业，实现农业空间与城镇空间融合，让城市更绿色、更有韧性、更具再生性。
下一步，广州国土空间规划将紧扣后疫情时代国土空间变化趋势，按照新发展格局的要求，落实全国纲要和《市级规划编制指南》的要求，积极对接十四五规划，从广州实现老城市新活力四个“出新出彩”提供支撑。
我市于2018年7月启动《成都市国土空间总体规划》（以下简称“规划”）编制，“规划”落实中央财经委第六次会议关于成渝地区双城经济圈建设战略部署及省委“一干多支、五区协同”的发展要求，以建设践行新发展理念的公园城市示范区为统揽，以“新发展理念”为内核引领、“公园城市”为形态表达、建好“示范区”为责任担当，全面提升成都公园城市空间治理能力。
一、成都市国土空间总体规划工作推进情况
2018年2月，习近平总书记视察成都，作出了“要突出公园城市特点，把生态价值考虑进去”的重要指示。我市赓即落实总书记要求，一是邀请国内外知名学术机构及专家，深入挖掘公园城市内涵特征，开展理论研究，构建了公园城市理论体系。二是编制了《美丽宜居公园城市规划》，完善各类技术规程和导则，逐步形成公园城市技术标准体系。目前出台了《成都市美丽宜居公园城市规划建设导则（试行）》《成都市公园城市街道一体化设计导则》《成都市公园城市基本公共服务圈规划导则》《成都市中心城区小游园、微绿地建设导则》等，正在编制《成都市公园社区规划导则》《成都市高品质科创空间规划导则》等。
我市按照中央18号文精神和自然资源部系列要求，在部领导及空间规划局、行业专家的多次指导下，扎实开展“双评价”、“双评估”、分析“三调”成果形成规划底图，同步开展22个专题研究，并将公园城市的系列研究及规划成果纳入国土空间总体规划中，初步形成了具有成都公园城市特色的国土空间总体规划成果。
二、成都市公园城市国土空间规划探索
（一）规划理念转变
以“生态文明思想、总体国家安全观、新发展理念、以人民为中心、治理体系与治理能力现代化”五个方面的理念作为我市国土空间规划的总体遵循。
（二）公园城市布局模式及建设模式探索
在城市区域，依托各级公园和开敞空间，以绿道为脉络，结合城市功能、公服设施、产业等，形成“公园+”的发展模式。在乡村区域，以农业景区和园区为本底，以绿道为脉络，串联特色镇与川西林盘，植入创新、文化、旅游等功能，构建“农业景区/农业园区+林盘+特色镇”的发展模式。
城市建设模式从“城市中建公园”到“公园中建城市”，将公园形态和城市空间有机融合；从“空间建造”到“场景营造”，围绕人的需求，增强空间归属感。
（三）重点探索内容
1、落实国家战略、省委部署，做强成都都市圈
立足成渝地区双城经济圈建设，强化区域空间协同发展，加快从行政区向经济区发展模式转变，在大区域、大格局中实现统筹协调发展。加快成德眉资同城化发展，培育建设成都都市圈，推进生态环境联防共治、基础设施同城同网、产业体系协作互补、公共服务共建共享，实现国土空间统筹布局、协调发展。
2、构建与资源禀赋相适应的五大差异化功能分区，引领高质量发展
基于保护西部平原良田沃土和精华灌区、减轻人口与环境压力的考量，结合资源环境承载能力和国土空间开发适宜性评价结果，推动成渝相向发展，实施“东进、南拓、西控、北改、中优”，推动城乡建设用地“西减东增”，构建与国家战略、资源禀赋、地理环境、产业发展相适应的差异化空间治理体系。
3、坚持生态优先、绿色发展，优化公园城市国土空间格局
4、塑造人城境业和谐统一的大美公园城市形态
按照“园中建城、城中有园、城园相融、人城和谐”的理念，在旧城改变“摊大饼”式的传统发展模式，引绿入城；在新区形成城绿交融的嵌套式、组群化布局，把城市放在美丽的大自然中，实现“推窗见田、开门见绿”。实施全域国土开发强度管控，严控建设用地规模总量；优化城镇建设强度管控，形成高低错落、疏密有致、天际轮廓线优美的城市形态。
5、彰显公园城市品质和空间特色
建设星罗棋布、类型多样的公园体系，保护龙门山自然生态屏障，建设龙泉山森林公园和城园相融的环城生态公园，彰显水润天府的滨水空间轴线，塑造蓝绿交织的特色廊道空间，实施高效集约的TOD综合开发，推动多元复合的地下空间利用，营造山水生态公园场景、天府绿道公园场景、乡村郊野公园场景、产业社区公园场景、天府人文公园场景、公园社区场景等六大场景。
6、提升公园城市公共服务水平
构建5-10分钟、15分钟两级社区生活服务圈，合理配置基本公共服务设施，并结合国际社区、产业社区等不同社区的特色需求，精准配置特色提升类公共服务设施，营造“公园+”优质共享的公共服务，塑造完善便捷、高品质特色化社区生活服务圈。营造“公园+”简约健康的绿色出行方式和融汇古今、特色鲜明的人文生活。
7、提升公园城市安全韧性
建立健全超大城市综合防灾体系，积极应对气候变化，提高城市安全韧性。健全重大公共卫生应急管理体系，优化完善公共卫生设施空间布局，建设健康社区、健康城市。建立灾害风险评估和监测预警体系，完善环境风险防控和应急响应体系。
三、下一步工作
我局将认真落实《市级国土空间总体规划编制指南（试行）》要求，深入贯彻习近平总书记“在生态文明思想和总体国家安全观指导下制定城市发展规划”的最新指示，借鉴其他省市的先进经验，以建设践行新发展理念的公园城市示范区为统揽，努力在公园城市发展模式、发展路径及超大城市治理等方面进行创新探索，高质量编制成都市国土空间规划。
一、工作进展
我市在部国土空间规划局和省自然资源厅指导下，经过两年多的探索、实践，目前已基本形成规划初步成果。近期，我们以分区规划工作为重点，持续推进市、区两级规划的传导互动，将全市国土空间规划工作推向了纵深。《市级国土空间总体规划编制指南》发布后，我们第一时间组织召开了以“把握形势，明确方向，上下联动，做有用的规划”为主题的国土空间规划工作推进会，对全市国土空间规划工作进行了再部署、再动员，明确了下一步工作的重点和要求，力争年内全面完成市级国土空间总体规划编制工作。
二、探索和思考
本轮国土空间规划的编制，是站在崭新的历史节点上进行的。对于深圳而言，还迎来了建设粤港澳大湾区和中国特色社会主义先行示范区的重大历史机遇。面对新形势、新使命和新要求，我们立足生态文明和绿色发展，立足城市自身特征与发展实际，坚持目标导向和问题导向，以国土空间规划推动实现城市的高质量发展、人民的高品质生活和空间的高水平治理。
深圳陆域面积1997平方公里，实际管理服务人口超过2000万，是典型的小地盘、高密度超大城市，土地开发强度接近50%，已经进入了以城市更新为主的存量发展阶段。近年来，我们大力实施存量用地再开发，落实的配套设施用地面积超过10平方公里，配建了中小学和幼儿园400所、保障性住房约850万平方米，极大地提高城市综合服务水平。面对新的发展要求，本轮深圳的国土空间规划就是要在国土空间提质增效上做文章、下功夫，走内涵式发展路线。
按照国家规划体系改革要求，我市构建了“两级三类”的国土空间规划体系，按照编制主体与实施主体相一致的原则，将总体规划分为市级总规和分区规划两个层级，同时在全市初步划定了750个标准单元，作为落实总规传导要求、促进规划实施的重要抓手。下面我就几个方面做点交流。
（一）做实做细空间研判。
我们以“三调”成果为基础，结合实际管理需要和用地权属情况，按照全域中心城区的深度要求，形成统一的国土空间底板，全面摸清空间家底。在全市“双评价、双评估”的基础上，进一步要求分区规划开展小尺度、精细化的现状评估。以标准单元为对象，识别城市中人居环境品质差、城市风险高、服务功能不完善、配置标准不达标、职住分离严重的“城市病”高危单元，作为功能结构调整的重点区域，推动构建优质均衡的15分钟社区生活圈。综合运用大数据、信息化等多种手段，开展人-地-房的空间模拟，科学识别城市低效用地，挖掘潜力空间。
（二）精准把握空间秩序。
存量规划要求规划对空间秩序的安排和空间要素的投放更加精准。我们在优化用地结构的同时，将建筑量作为引导城市合理发展的重要规划指标，科学调整城市密度分区，实现用地和建筑的双管控。有序推进地下空间利用，综合考虑人口、产业发展规律，做好指标的分阶段时序安排，推动规划向时空尺度上的四维规划转变。引导空间要素配置向全市18个重点片区倾斜，将有限的资源精准投放到最有发展潜力的重点空间上去，综合运用城市设计手段，坚持重点片区总设计师制度，高水平打造一批城市新客厅和城市新空间，推动实现城市的高质量发展。
（三）统筹谋划实施路径。
存量规划本质上是对空间利益的再分配，这就要求规划更加强调公共政策属性，推动规划向公共政策转变。我们在全市总规编制时就做好了规划传导体系的顶层设计，制定全市规划传导技术指引，通过市区联动将用地规模、建筑量等分解至标准单元，将教育、医疗等公共设施用地直接落实到地块，促进规划实施。同时，用途管制等部门也积极参与到国土空间规划编制工作中来，推动了规划体系重构与自然资源管理工作改革的有效衔接。时间序列上，充分对接发展规划和行动计划，落实重点项目；空间序列上，建立了“条”和“块”两方面的规划实施保障机制，打通从规划到建设、管理的全链条实施路径，形成以标准单元和重点片区为主的块状实施载体，实现了规划目标实施路径的全覆盖。
接下来，我们将充分利用好自然资源部给予深圳先行示范区自然资源领域差别化政策的探索机会，在《市级国土空间总体规划编制指南》要求的基础上，主动创新、勇于探索，高质量完成国土空间规划编制任务，引领先行示范区建设，再创深圳城市发展的辉煌！
《市级国土空间总体规划编制指南（试行）》9月22日正式发布，城市总规的编制有了基本依据，为了配合各城市做好总体规划编制工作，本号特约广州、成都、深圳分享他们的经验。
PART 01
广 州
贯彻新理念 展现新活力
广州老城市新活力国土空间总体规划探索
广州市国土空间规划深入贯彻落实新时代发展理念，围绕总书记视察广州作出的老城市新活力四个“出新出彩”指示要求，以“一美三高”（美丽国土空间、高质量发展、高品质生活、高水平治理）为规划导向，从“三调”规划底数底图、“双评价”与“三线”统筹划定、灾害风险评估方法和安全韧性城市、区域空间协同、自然资源整体保护利用修复、民生发展与公共服务、城市更新与存量用地盘活、规划传导机制等方面已形成了一整套的技术方法和规划成果，按照会议要求，下面就今年以来开展的工作和新做法汇报如下：
一、按照高质量发展要求，细化双评价技术方法，加强灾害风险管控和应对气候变化的内容。
1.细化优化双评价技术方法方面。严格落实部规程，对部分参数有增有减突出广州亚热带沿海地区特点，优化增加生物多样性、水源涵养、台风危险性等广州特色指标。识别出城市自然资源和生态保护短板，为提出生态系统修复目标提供支撑。
2.加强灾害风险应对方面，加强风险规划管控的内容。围绕生态安全、城市安全、粮食安全、能源安全等关键风险，开展空间风险的全面评估。我市近期运用遥感技术、高程模型，精准识别出易发内涝潜在风险区域，揭示硬底化与城市内涝的关系，从而提出严格保护河湖水系、湿地、生态廊道等自然生态空间，保留天然雨洪行洪通道和蓄滞洪区，预留防洪排涝空间的要求。粮食安全方面，提出蔬菜自给率达到100%以上，主要畜禽和农产品自给率70%的保障目标，提出农业空间的保障要求。
3.积极应对气候变化方面，针对广州气候湿热特点，探索城市热环境规划调控。近年2月，世界银行致函广州，选定广州作为可持续发展城市降温试点城市，我市正在世界银行的指导下，在国土空间规划中研究落实促进城市通风降温的技术方法与政策措施。构建市域6条通风廊道，并开展了永庆坊、知识城、海珠湿地三个试点，提升城市环境的舒适度和宜居性。
二、落实国家意志和区域责任，强化省会城市综合功能，支撑服务粤港澳大湾区建设
1.落实《粤港澳大湾区发展规划纲要》，在国土空间规划中从大湾区生态环境共治、大湾区公共服务合作共享、大湾区基础设施互联互通等三个方专项研究，增加了推动与珠江口东西两岸城市融合互动发展的内容。
2. 强化省会城市综合功能。按照广州中心区与珠三角中心区之间1小时直连直通的目标，推动广州城市轨道网向佛山、中山、珠海、东莞等城市延伸，新增广州至湛江的交通联系等基础设施布局的内容要求。
三、坚持集约节约，以盘活存量空间为主线，优化配置国土空间资源。
1.明确以调整重构为主，适度拓展为辅的空间发展模式，精准投放空间资源要素。中心城区和外围城区中心地区以调整重构为主实施“两控三增”（控制人口密度和国土开发强度，增加绿地、开敞空间和公共服务设施供给），南沙副中心、广州知识城、空港片区等以适度拓展为主，建设广州国家中心城市发展的新动力源和增长极，集中投入适度规模保障国家和区域战略落地。
2.通过城市更新补齐城市短板。以市委全会的形式出台了城市更新实施意见，重点突出弥补发展短板，一是补齐民生短板。通过城市更新强化公共服务和绿地开敞空间供给，在绿地等方面，引导广州公园体系规模结构从以大型公园绿地为主的“倒三角”向各类公园均衡配置的“正三角”转变。二是优化城市功能和人口分布的结构。专门制定了《广州市城市更新实现产城融合职住平衡的操作指引》、《公服配建指引》等 16 份指引，以三个圈层规定城市更新的产居比，明确低成本人才空间比例的要求。
四、加强全域土地整治，探索超大城市都市农业建设模式。
1.建立“五位一体”的耕地保护体系（数量保护、质量保护、生态保护、景观保护、文化保护）。结合超大城市都市农业发展特征和岭南水乡传统农耕文化特征，划定 14 个永久基本农田集中片区。开展岭南百万新田园土地整治，促进耕地和永久基本农田的有效保护。
2.推进都市农业建设，探索超大城市地区农业现代产业化实现路径。规划充分考虑利用建设区零星分散的碎片化耕地，建设农业公园、都市农场，打造社区农业，实现农业空间与城镇空间融合，让城市更绿色、更有韧性、更具再生性。
下一步，广州国土空间规划将紧扣后疫情时代国土空间变化趋势，按照新发展格局的要求，落实全国纲要和《市级规划编制指南》的要求，积极对接十四五规划，从广州实现老城市新活力四个“出新出彩”提供支撑。
PART 02
成 都
建设公园城市 提升空间治理能力
以新发展理念引领成都国土空间高质量发展
我市于2018年7月启动《成都市国土空间总体规划》（以下简称“规划”）编制，“规划”落实中央财经委第六次会议关于成渝地区双城经济圈建设战略部署及省委“一干多支、五区协同”的发展要求，以建设践行新发展理念的公园城市示范区为统揽，以“新发展理念”为内核引领、“公园城市”为形态表达、建好“示范区”为责任担当，全面提升成都公园城市空间治理能力。
一、成都市国土空间总体规划工作推进情况
2018年2月，习近平总书记视察成都，作出了“要突出公园城市特点，把生态价值考虑进去”的重要指示。我市赓即落实总书记要求，一是邀请国内外知名学术机构及专家，深入挖掘公园城市内涵特征，开展理论研究，构建了公园城市理论体系。二是编制了《美丽宜居公园城市规划》，完善各类技术规程和导则，逐步形成公园城市技术标准体系。目前出台了《成都市美丽宜居公园城市规划建设导则（试行）》《成都市公园城市街道一体化设计导则》《成都市公园城市基本公共服务圈规划导则》《成都市中心城区小游园、微绿地建设导则》等，正在编制《成都市公园社区规划导则》《成都市高品质科创空间规划导则》等。
我市按照中央18号文精神和自然资源部系列要求，在部领导及空间规划局、行业专家的多次指导下，扎实开展“双评价”、“双评估”、分析“三调”成果形成规划底图，同步开展22个专题研究，并将公园城市的系列研究及规划成果纳入国土空间总体规划中，初步形成了具有成都公园城市特色的国土空间总体规划成果。
二、成都市公园城市国土空间规划探索
（一）规划理念转变
以“生态文明思想、总体国家安全观、新发展理念、以人民为中心、治理体系与治理能力现代化”五个方面的理念作为我市国土空间规划的总体遵循。
（二）公园城市布局模式及建设模式探索
在城市区域，依托各级公园和开敞空间，以绿道为脉络，结合城市功能、公服设施、产业等，形成“公园+”的发展模式。在乡村区域，以农业景区和园区为本底，以绿道为脉络，串联特色镇与川西林盘，植入创新、文化、旅游等功能，构建“农业景区/农业园区+林盘+特色镇”的发展模式。
城市建设模式从“城市中建公园”到“公园中建城市”，将公园形态和城市空间有机融合；从“空间建造”到“场景营造”，围绕人的需求，增强空间归属感。
（三）重点探索内容
1、落实国家战略、省委部署，做强成都都市圈
立足成渝地区双城经济圈建设，强化区域空间协同发展，加快从行政区向经济区发展模式转变，在大区域、大格局中实现统筹协调发展。加快成德眉资同城化发展，培育建设成都都市圈，推进生态环境联防共治、基础设施同城同网、产业体系协作互补、公共服务共建共享，实现国土空间统筹布局、协调发展。
2、构建与资源禀赋相适应的五大差异化功能分区，引领高质量发展
基于保护西部平原良田沃土和精华灌区、减轻人口与环境压力的考量，结合资源环境承载能力和国土空间开发适宜性评价结果，推动成渝相向发展，实施“东进、南拓、西控、北改、中优”，推动城乡建设用地“西减东增”，构建与国家战略、资源禀赋、地理环境、产业发展相适应的差异化空间治理体系。
3、坚持生态优先、绿色发展，优化公园城市国土空间格局
强化底线管控，科学划定三区三线，构筑“山水林田湖草生命共同体”，筑牢公园城市生态本底；通过科学构建三级生态廊道网络、六片耕地重点保护区、三级通风廊道体系，保护天府水生态空间和生物多样性，构建公园城市“两山、两网、两环、六片”的总体生态格局。
4、塑造人城境业和谐统一的大美公园城市形态
按照“园中建城、城中有园、城园相融、人城和谐”的理念，在旧城改变“摊大饼”式的传统发展模式，引绿入城；在新区形成城绿交融的嵌套式、组群化布局，把城市放在美丽的大自然中，实现“推窗见田、开门见绿”。实施全域国土开发强度管控，严控建设用地规模总量；优化城镇建设强度管控，形成高低错落、疏密有致、天际轮廓线优美的城市形态。
5、彰显公园城市品质和空间特色
建设星罗棋布、类型多样的公园体系，保护龙门山自然生态屏障，建设龙泉山森林公园和城园相融的环城生态公园，彰显水润天府的滨水空间轴线，塑造蓝绿交织的特色廊道空间，实施高效集约的TOD综合开发，推动多元复合的地下空间利用，营造山水生态公园场景、天府绿道公园场景、乡村郊野公园场景、产业社区公园场景、天府人文公园场景、公园社区场景等六大场景。
6、提升公园城市公共服务水平
构建5-10分钟、15分钟两级社区生活服务圈，合理配置基本公共服务设施，并结合国际社区、产业社区等不同社区的特色需求，精准配置特色提升类公共服务设施，营造“公园+”优质共享的公共服务，塑造完善便捷、高品质特色化社区生活服务圈。营造“公园+”简约健康的绿色出行方式和融汇古今、特色鲜明的人文生活。
7、提升公园城市安全韧性
建立健全超大城市综合防灾体系，积极应对气候变化，提高城市安全韧性。健全重大公共卫生应急管理体系，优化完善公共卫生设施空间布局，建设健康社区、健康城市。建立灾害风险评估和监测预警体系，完善环境风险防控和应急响应体系。
三、下一步工作
我局将认真落实《市级国土空间总体规划编制指南（试行）》要求，深入贯彻习近平总书记“在生态文明思想和总体国家安全观指导下制定城市发展规划”的最新指示，借鉴其他省市的先进经验，以建设践行新发展理念的公园城市示范区为统揽，努力在公园城市发展模式、发展路径及超大城市治理等方面进行创新探索，高质量编制成都市国土空间规划。
PART 03
深 圳
存量发展背景下
深圳市国土空间规划的探索和思考
一、工作进展
我市在部国土空间规划局和省自然资源厅指导下，经过两年多的探索、实践，目前已基本形成规划初步成果。近期，我们以分区规划工作为重点，持续推进市、区两级规划的传导互动，将全市国土空间规划工作推向了纵深。《市级国土空间总体规划编制指南》发布后，我们第一时间组织召开了以“把握形势，明确方向，上下联动，做有用的规划”为主题的国土空间规划工作推进会，对全市国土空间规划工作进行了再部署、再动员，明确了下一步工作的重点和要求，力争年内全面完成市级国土空间总体规划编制工作。
二、探索和思考
本轮国土空间规划的编制，是站在崭新的历史节点上进行的。对于深圳而言，还迎来了建设粤港澳大湾区和中国特色社会主义先行示范区的重大历史机遇。面对新形势、新使命和新要求，我们立足生态文明和绿色发展，立足城市自身特征与发展实际，坚持目标导向和问题导向，以国土空间规划推动实现城市的高质量发展、人民的高品质生活和空间的高水平治理。
深圳陆域面积1997平方公里，实际管理服务人口超过2000万，是典型的小地盘、高密度超大城市，土地开发强度接近50%，已经进入了以城市更新为主的存量发展阶段。近年来，我们大力实施存量用地再开发，落实的配套设施用地面积超过10平方公里，配建了中小学和幼儿园400所、保障性住房约850万平方米，极大地提高城市综合服务水平。面对新的发展要求，本轮深圳的国土空间规划就是要在国土空间提质增效上做文章、下功夫，走内涵式发展路线。
按照国家规划体系改革要求，我市构建了“两级三类”的国土空间规划体系，按照编制主体与实施主体相一致的原则，将总体规划分为市级总规和分区规划两个层级，同时在全市初步划定了750个标准单元，作为落实总规传导要求、促进规划实施的重要抓手。下面我就几个方面做点交流。
（一）做实做细空间研判。
我们以“三调”成果为基础，结合实际管理需要和用地权属情况，按照全域中心城区的深度要求，形成统一的国土空间底板，全面摸清空间家底。在全市“双评价、双评估”的基础上，进一步要求分区规划开展小尺度、精细化的现状评估。以标准单元为对象，识别城市中人居环境品质差、城市风险高、服务功能不完善、配置标准不达标、职住分离严重的“城市病”高危单元，作为功能结构调整的重点区域，推动构建优质均衡的15分钟社区生活圈。综合运用大数据、信息化等多种手段，开展人-地-房的空间模拟，科学识别城市低效用地，挖掘潜力空间。
（二）精准把握空间秩序。
存量规划要求规划对空间秩序的安排和空间要素的投放更加精准。我们在优化用地结构的同时，将建筑量作为引导城市合理发展的重要规划指标，科学调整城市密度分区，实现用地和建筑的双管控。有序推进地下空间利用，综合考虑人口、产业发展规律，做好指标的分阶段时序安排，推动规划向时空尺度上的四维规划转变。引导空间要素配置向全市18个重点片区倾斜，将有限的资源精准投放到最有发展潜力的重点空间上去，综合运用城市设计手段，坚持重点片区总设计师制度，高水平打造一批城市新客厅和城市新空间，推动实现城市的高质量发展。
（三）统筹谋划实施路径。
存量规划本质上是对空间利益的再分配，这就要求规划更加强调公共政策属性，推动规划向公共政策转变。我们在全市总规编制时就做好了规划传导体系的顶层设计，制定全市规划传导技术指引，通过市区联动将用地规模、建筑量等分解至标准单元，将教育、医疗等公共设施用地直接落实到地块，促进规划实施。同时，用途管制等部门也积极参与到国土空间规划编制工作中来，推动了规划体系重构与自然资源管理工作改革的有效衔接。时间序列上，充分对接发展规划和行动计划，落实重点项目；空间序列上，建立了“条”和“块”两方面的规划实施保障机制，打通从规划到建设、管理的全链条实施路径，形成以标准单元和重点片区为主的块状实施载体，实现了规划目标实施路径的全覆盖。
接下来，我们将充分利用好自然资源部给予深圳先行示范区自然资源领域差别化政策的探索机会，在《市级国土空间总体规划编制指南》要求的基础上，主动创新、勇于探索，高质量完成国土空间规划编制任务，引领先行示范区建设，再创深圳城市发展的辉煌！
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