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时间:2019-07-13 15:38
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战略新区国土空间规划构想——以重庆市两江新区为例
【导读】
国土空间规划是在一定时期内,对全要素的空间资源的开发和保护进行总体安排和综合部署,是国家空间发展的指南、可持续发展的空间蓝图,是各类开发保护建设活动的基本依据。国土空间规划分为国家级、省级、市级、县级、乡镇级五个层次,而作为重要发展载体的各级战略新区(如高新区、经开区等)暂未专门思考,但这类战略新区作为高质量发展的重要载体,对上具有突出的发展述求,对下需要进行细致的管控,有必要进一步探索。
  在生态文明建设和高质量发展的新时代背景下,国土空间规划刷新了传统空间规划的概念:一是统一规划体系,以发展规划为统领,国土空间规划作为基础和平台,对其他规划提供指导和约束; 二是强调生态优先,由只注重建设开发转向以资源利用保护为前提的建设开发;三是扩展管控范围,覆盖全域空间资源要素;四是强化运行管理,加强规划间衔接协调,制定考核机制,避免交叉重叠和矛盾冲突。

  一、两江新区和其他战略新区国土空间规划的关注点

  以重庆市全面启动全市国土空间规划编制为背景,两江新区编制国土空间规划的目的在于:以国土空间规划的规划体系和技术逻辑为抓手,核心解决两江新区的高质量发展需求。重庆两江新区作为内陆重要的国家级开发开放新区,承担着国家重大发展和改革开放任务,但当前以要素、投资拉动的发展模式已难以支撑两江新区持续发展,创新驱动、环境驱动才是它可持续的发展路径。

  1.1 空间上,关注城市与自然的关系
  山水林田湖草生命共同体是国土空间规划的核心价值观,“一半山水一半城”的空间格局,决定了两江新区应注重自然与城市的互动。在强调生态本底保护的同时,更要注重对自然山水的价值利用,让“绿水青山”成为两江新区的“金山银山”。基于两江新区的现状格局,综合考虑自然全要素,构建生态本底格局;在城镇空间内部,结合山水资源,梳理和优化城市服务空间。

  1.2 内容上,关注高质量发展与高品质生活
  创新驱动的目标是高质量发展,需转型产业驱动模式,由要素、投资拉动转向创新驱动,构建两江的创新中心;需优化产业内容,加快战略新兴产业培育,推动传统产业转型提质。环境驱动的目标是高品质生活,需转变城市开发方式,生态优先,搭建城市发展绿色框架;需调整城市发展理念,从空间扩张走向品质提升。

  1.3 体系上,关注管控要素的衔接
  与传统规划用低维的方法难以解决高维的问题不同,国土空间规划要创新运行机制,做到与问题的维度基本匹配。在“可分工、可传导、可维护、可监管”的运行机制下,对上积极对接重庆市国土空间规划,并反馈自身发展空间诉求;对下严守底线、分解指标,提出空间供给和管控要求,并在实施计划中留白未来、协调矛盾。

  二、“生态文明建设+高质量发展”价值导向下的模式选择

  过去以问题为导向的被动式空间规划体系,仅阶段性地实现了多规协调而非融合,实施管理的事权边界持续模糊。以价值为导向的主动式空间规划体系才能真正融合各规划内容,构建新的空间秩序。明确国土空间发展的价值导向是保障实施管理顺利开展的前提,应在生态文明建设和高质量发展的时代背景下,根据该战略新区发展阶段,确定空间发展价值观,明确共同目标,重构编制体系与管理体系并行的国土空间规划。

  2.1 具有目标导向的双评价
  城市所处的发展阶段决定城市发展诉求,战略新区作为城市当前和未来的发展重心,其目标性更为突出,如引导发展、控制不平衡,或综合治理等。国土空间规划也要针对城市发展诉求,解决空间发展和治理的问题。因此,双评价不应该独立于城市发展诉求,在基础研究阶段,就应以目标导向,调整双评价中的因子权重分配。

  2.2 “道法自然”的人、自然、城市和谐共生之道
  在城市与自然共生的理念下,选择香港模式还是雄安模式?香港约3/4的土地严格控制山体、水体景观,在仅占1/4土地的建成区内部进行极限容量开发,虽然生态空间环境优良,但城镇空间内部山体遭过度开发,造成“屏风效应”,影响城市通风,破坏山体风貌,且过高密度造成人均居住面积紧张,不适宜绝大多数城市。

  而雄安传承了中华文化天人合一、共生共融的哲学思维,寻求人、自然、城市和谐共生之道。规划的最高逻辑是道法自然,可见雄安模式更优,以广义生境思维,因地制宜地发挥地区的禀赋效应,尊重空间发展规律并培育城市空间。

  2.3 核心引领要素集聚的城市发展模式
  国土开发的主要方式是集聚式开发,对于战略新区来说,是选择蜂窝式集群模式还是核心项目引领式集群模式?前者是以城市的强大经济基础和良好的市场环境,吸引要素自发集聚,如深圳华强北,以市场、技术、资本、创新等,集聚电子制造业全产业链要素。

  后者以核心项目吸引要素集聚,如东莞松山湖,利用松山湖优美的生态环境,以华为一家强企,吸引众多高科技企业在松山湖周边集聚,逐渐发展为高科技产业中心。重庆两江新区并不具备强大的经济基础,因此更适合走核心引领、板块集聚的集群发展模式。

  2.4 刚弹结合的要素管控机制
  由于不同类型资源之间存在彼此互为后备资源的关系,一旦过于刚性地确定所有资源的空间管理边界,实际上就很难有效应对实践中的不确定性。遵循“保护权上收、发展权下放”的原则,以结构、边界、指标、目录建立要素管控机制。

  三、两江新区国土空间结构优化路径

  3.1 “三区三线”划定
  以三调为基础,摸清家底,统一底图底数,开展“双评价”工作。“三区三线”的划定以双评价为依据,以“大山大水保护好,中山中水成系统,小山小水进社区”为原则。“三区”突出主导功能划分,可交叉融合,相互转换;“三线”侧重边界的刚性管控,互不交叉。其中,将大山大水划入生态保护红线,构建两江生态本底格局;将城镇开发边界中的中山中水和小山小水划入生态保育区,提升城市生态环境品质。

  3.2 重构城市与自然关系,构建山水林田湖草城生命共同体
  在“道法自然”的人、自然、城市共生关系下,反转图底,让城市成为自然生态的组成部分,而不是阻隔部分。在城镇空间内,从城市中心向外,形成核心区、拓展区、融合区三个圈层,建设强度递减,自然要素密度递增,类似中国山水画中“退晕”的形式,实现从城市到自然的过渡。

  • 核心区、拓展区:城市中的自然
  核心区是高度建成区,重点是减量提质,植入绿色公共空间,实现内外山水联通。通过重新梳理廊道空间,在社区、园区中引入小山小水,实现“出门见绿,家里有公园”,提升城市生态环境品质。
  拓展区是正在建设的区域,规划建设应协调人与自然的关系,顺应自然,尽量减少对自然生态的干扰。参考波士顿城市公园体系的“翡翠项链”,以绿为脉,构建生态廊道,联络中山中水成网成系统,形成城绿融合格局,打造公园城市。

  • 融合区:自然中的城市
  融合区指目前空白、城市下一个阶段建设的区域,城市散落于自然之中,与生态空间以缓冲区相隔。反转图底,以自然为基底、城镇为斑块,自然由生态空间的大山大水向城镇空间延伸,将城市形态融入自然生态,实现城市与自然共生。

  3.3 重新思考城市发展框架:战略引领+板块集聚+单元多元
  在核心引领的集群发展模式下,新经济一定出现在环境最美、服务最舒适的战略区域,即美好环境、产业集聚、人气活力三位一体的区域是城市未来的战略中心。
  基于“双评价”、城市发展态势、大数据研究,识别具有美好环境、产业集聚潜力、人气集聚潜力的战略中心潜力点;在确定战略中心的基础上,加强战略中心之间的交通联系,提升战略中心的引领辐射作用,合理分化职能,构建复合多元的战略中心系统。以战略中心引领,市场跟进,带动板块集聚,形成不同产业集群。板块由多样化的单元构成。

  以“公园为公”的理念、“广义公共空间”的手法,在城市公园周边优先布局公共服务设施,形成复合功能的空间载体,提供更高密度的交往空间、更加多元混合的公共产品、更具专业化特点的服务内容,让最美的环境与最舒适的服务结合,打造两江的战略中心。

  3.4 引入单元管控模式,提出空间策略与管控策略
  为实现对专项规划和详细规划的指导与约束,引入可传导、精细化的单元管控模式,提出空间策略与管控策略。单元总体可分为发展型单元和更新型单元,按照功能可划为以产业为主的单元、以生活为主的单元,具体类型有新兴产业单元、产业转型单元、创新单元、生活单元等。

  下面以新兴产业单元和生活单元为例作说明。
  (1)新兴产业单元:以核心引领产业集群的发展模式构建。由战略平台、产业集群、重大项目、公共服务和生态保育、公共开敞空间构成(见下图)。依托由生态保育空间和公共开敞空间构成的核心景观资源,打造战略平台;构建产业集群,拓展新兴产业链,主体布局新兴产业空间;预留重大项目空间,吸引重大项目落地,带动区域发展;围绕创新产业人才需求,提供高品质产业环境及生活服务空间。
  对新兴产业单元的空间管控分为严控、弹性调控、引导三个层次。严控内容为三区三线;弹性调控内容为生态保育空间、战略平台、公共服务、战略预留空间;引导内容为新兴产业集群空间。

  (2)生活单元:以公共中心为引领,集聚生活斑块,营造有温度的城市生活空间。由公共服务空间、多元居住空间和生态保育、公共开敞空间构成。结合自然资源,集中公共服务设施,营造高效活力的广义公共空间,打造地区活力中心;提供多元居住产品,包括保障性住房、商品住房、长租公寓等;将小山小水引入社区,通过林荫道或自然山水串联公园和公共设施,实现“出门见绿、家里有公园”的山水绿网格局。
  对生活单元的空间管控同样分为严控、弹性调控、引导三个层次。严控内容为三区三线;弹性调控内容为生态保育空间、保障性住房、长租公寓、公共服务空间;引导内容为商品住房空间。

  四、可分工、可传导、可维护、可监管的国土空间规划运行机制

  国土空间规划要实现统一规划体系中的基础和平台作用,重点是要创新运行机制,实现“可分工、可传导、可维护、可监管”。

  可分工:规划编制上建立“相互衔接、分级管理”的垂直型空间规划体系。规划管理上以自然资源局综合统筹全局,按照“谁组织编制、谁负责实施”的原则,明确下属部门规划事权边界,同时加强与相关政务模块之间的联接和信息共享。

  可传导:主要传导要素为结构、边界、指标、目录。根据市级国土空间规划,在城市战略中心体系的结构下,对战略中心提出空间管控策略;对“三区三线”和重点要素采取静态划界刚性管控;根据发展规划对战略新区的定位,制定发展目标,将指标分解纳入指标体系,对一般要素采取指标定量、占补平衡的弹性管理;形成项目生成机制和项目目录,指导和约束专项规划和详细规划。

  可维护:健全规划动态调整和修订机制。利用规划综合管理信息平台,跟踪监测规划编制和实施进程,推动规划基础信息互联互通和归集共享。

  可监管:开展规划实施年度监测分析、中期评估、总结评估。制定“一年一体检,五年一评估”的定期评估制度,对违反规划管控要求的行为进行及时预警,将综合评估作为规划调整的重要依据。

  结语

  国土空间规划是对空间资源的统筹谋划,是实现发展和保护有效结合,促进资源整合、要素流动的有力制度,为战略新区的增量提质发展提供了机遇。综合本文分析,建议两江新区国土空间规划对空间格局的优化着力于两方面:

  一方面改变过去以产业为主导、连片发展的空间格局,借鉴雄安理念,城镇空间以组团式、斑块化集聚,形成产城融合、城绿融合的共生模式,实现产业转型和环境品质提升;另一方面以人的需求为核心,打造融合自然资源和公共服务的战略中心,构建战略引领、板块集聚、单元多元的城市发展框架,指引行动计划,打造高品质生活的产业新区。

  战略新区国土空间规划在未来深入实践的过程中,尚有许多具体问题有待研究,如自然与农业的关系、战略中心体系的结构性管控、单元管控中对上级指标的传导等。此外,两江新区代表中西部地区增量扩张与存量提质同时进展的战略新区,与东部沿海地区重存量提质的战略新区所处的城市化阶段有较大区别,在价值导向和管控措施上还有待探讨。