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时间:2019-09-03 15:31
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从榆林市“多规合一”看全省空间规划怎么搞
【导读】
“多规合一”是指将国民经济和社会发展规划、城乡规划、土地利用规划、生态环境保护规划等多个规划融合到一个区域上,实行统一规划,统一开发利用和保护。
  “多规合一”是指将国民经济和社会发展规划、城乡规划、土地利用规划、生态环境保护规划等多个规划融合到一个区域上,实行统一规划,统一开发利用和保护。“多规合一”和空间规划本质没有任何区别,习惯上,市县层面用“多规合一”,省级层面用空间规划。榆林市“多规合一”工作无论从领导重视程度、还是工作方法及成效方面都走在全国各试点前列。

  一、开展“多规合一”的必要性

  (一)避免“规划冲突”的需要。不同部门的空间性规划由于法律依据、用地分类标准、规划用途等不同,造成各类规划自成体系、内容冲突、缺乏衔接等问题。比如要建一所污水处理厂,从城乡规划的角度来说,要放在河流下游,可是选址完成后,却发现国土部门已经把那块地划成了基本农田,或者水利部门把那块地规划成了堤岸线。

  (二)集约利用土地的需要。目前我国土地资源粗放利用现象非常严重,从1980-2015年,我国城市面积增加了5倍。以安康市为例,从2007-2016年,常住人口几乎零增长,但是城市建成区面积增长55%。

  (三)提高政府行政效能的需要。目前,不同审批部门由于依据不一致、平台不互通,投资主体在项目审批流程上需要分头报批,浪费大量时间和精力。比如在西安市投资一个工厂,项目单位需要分别到发改委、环保局、国土局、规划局等,分别提交材料,一一办理项目可研批复、环评报告、用地预审、选址意见书等。

  二、“多规合一”工作路径

  (一)收集基础资料。收集整理基础资料,主要包括发改、国土、规划、环保、林业、能源、水利、文物等部门的规划数据、基础地理数据、审批数据等。

  (二)分析规划差异。对各类规划的图斑进行对比分析,梳理各类规划对用地性质有矛盾冲突的区域。

  (三)开展专题研究。为夯实工作基础、强化技术支撑,委托专业技术单位开展资源环境承载能力评价、生态红线划定、人口和用地规模研究等专题研究,为科学规划国土空间奠定技术基础。

  (四)明确工作原则。制定科学妥协的差异协调原则。遵循生态环境保护优先、优化城乡空间布局、高效配置土地资源、保障建设项目落地、提高政府行政效能的协调处理原则,保障市域综合利益最大化。

  (五)形成技术路径。采用“统-分-衔-合”的技术路径。“统”即统一标准,全市域统一战略引领、统一技术标准、统一目标指标、统一管控措施;“分”即分项研究,分专题开展研究、分县区提出方案;“衔”即规划衔接,多规协调、市县联动、部门互动;“合”即多规合一,形成“一张图”、建立业务平台、编制综合规划、构建规划体系。

  三、榆林“多规合一”成果及成效

  (一)试点成果

  全国各个试点地区“多规合一”成果都基本相同或相似,榆林市也不例外,主要形成了以“四个一”为主的试点成果。

  一本规划。即《榆林市国土空间综合规划(2015-2030年)》。《规划》融合了国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划、环境保护规划、矿产资源规划、林地保护规划、交通运输、文物保护等相关规划,提出了国土开发强度、耕地保有量、城乡建设用地规模、中心城区规模、生态空间用地比例等主要指标,原有的这些指标都只在各自专项规划里体现。
  一张蓝图。根据资源环境承载能力评价和国土开发适宜性评价,将市域空间划分形成城镇、农业、生态三类空间。城镇空间,包括城镇建成区、产业园区和规划的城镇发展区以及工业集中区。农业空间主要包括基本农田、一般农用地以及集镇和村庄等农村生活用地。生态空间,主要承担生态服务和生态系统维护功能的区域。在三区划定的基础上,划定了生态保护、基本农田保护、文物保护、城镇开发、产业开发、基础设施廊道等控制线,形成“多规合一”的“一张图”,作为市域空间规划底图。编制各类专项规划、审批投资项目都要严格依据底图控制线的要求进行布局,也就是限定了哪些区域可以开发,哪些区域必须禁止开发,比如产业项目必须布局在城镇空间,且在产业开发边界线内。
  一个平台。平台包含控制线底图和各部门掌握的基础数据,比如国土系统掌握的基本农田数据、住建系统掌握的城市建成区数据、环保系统掌握的生态质量数据等原来都是封闭运行、不共享的。平台主要由业务协同平台和投资项目在线并联审批平台构成,支持全市各部门之间空间信息共享及建设项目联动审批。
  一套机制。先后出台了《榆林市“多规合一”工作管理办法》、《榆林市规划管理暂行办法》等一系列规范性文件,对基础数据格式、坐标系、项目审批流程等进行了统一规定,提高了工作效率。


  (二)试点成效

  一是协调了各类规划冲突。在整理入库城市总体规划、土地利用规划、产业园区规划、林业规划、煤矿探采矿权、文物保护等规划数据的基础上,完成了20多万块图斑的差异比对、分析和协调,除林业规划、矿权规划外,绝大多数空间规划基本协调一致,同步解决了一些违法用地、违法调规等大量历史遗留问题。

  二是理顺了规划职能和体系。《榆林市国土空间综合规划(2015-2030年)》作为市域最上位的空间规划,构建了《经济社会发展规划》定目标,《空间综合规划》定坐标,专项规划、区域规划等为支撑的规划体系,各专项规划、县城总规、产业园区规划等各类规划报批前均须与《空间综合规划》进行衔接,避免“多规合一”之后出台的各类规划在基础数据、空间布局等各个方面产生新的矛盾。这样,“多规合一”既有战略引领、更有落地基础,有效解决了规划过多、自成体系的问题。

  三是实现了“一张图”管控。各类空间规划全部纳入“一张图”管控,报批前均须通过“一张图”衔接,主要检测落地项目是否符合空间规划的功能分区,是否触碰文物控制线或者生态红线等限制区域,目前“一张图”控制线检测报告已成为土地报件审批、项目环评报告审查等的必要附件。截至2017年10月底,累计出具994个控制线检测报告。

  四是优化了项目审批流程。在行政服务中心大厅设立“多规合一”服务窗口,申请人在服务窗口报件或取件,由原来的申请人1对N个审批部门变为现在的N对1。项目业主提交申报材料减少了14种(互为前置材料由审批单位在平台内部互抄),核准项目审批时间由60个工作日最短缩减至20个工作日,实现并联审批、限时办结,信息共享,审批速度和办事效率大幅提升。

  四、存在的问题

  一是地上地下矛盾突出。榆林是我国重要的能源化工基地,煤、油、气资源丰富,矿产也是地方经济发展的支柱产业。根据矿产开发规划,现有采矿区和拟设采矿区的总面积占市域总面积的45.9%,但是大约1/4的采矿区和水源涵养区是重叠的,理论上这1/4区域应纳入生态保护红线范围,禁止开发,但是地方政府从经济利益角度考虑,又有采煤的动机,因此采煤与保水矛盾突出。

  二是法律法规问题制约。“多规合一”前,林业部门认定的林地2.5万km2(占全市总面积58.22%),国土部门认定的林地1.23万km2(占28.6%),相差1.27万平方公里,在实际工作中难以协调一致。

  五、对开展全省空间规划的启示

  结合榆林“多规合一”试点经验,从主体功能区建设的全局看,为更好的适应新形势新特征,科学推进全省空间规划,提出如下建议:

  (一)建立高效协调机制。空间规划涉及多个部门之间规划的衔接协调,利益的重新分配,建立一个高效的协调机制是完成空间规划任务的根本。厦门、榆林、浙江开化县等工作开展比较好的市县都成立了由党政一把手任组长、市(县)长任副组长的高规格工作机构,建立了自上而下、协调有力的组织保障体系。建议按照规划范围,省、市、县各级分别成立空间规划工作领导小组,分别由省市县主要领导担任组长和副组长。

  (二)坚持“立改废释”并举。目前由于缺乏法律法规的有力支撑,“多规合一”形成的总体规划不属于任何法定规划体系,使“多规合一”成果的作用大打折扣。因此,要以法律的形式明确空间规划是综合性、基础性、约束性规划,是实施各类开发建设活动、实施国土空间用途管制、制定其他规划的基本依据。同时,也要对现行法律法规有所突破和创新,比如同一块地被林业部门定为林地,受《中华人民共和国森林法》保护,但被住建部门定为可利用建设用地,受《中华人民共和国城乡规划法》保护,这种冲突情况下,需要对两个法律相关内容进行修订完善,允许经过一定鉴定程序,对土地性质进行明确。

  (三)坚持以应用为导向。开展“多规合一”的目的是将成果在实际工作中使用,但是富平县以及我们去年调研过的贵州六盘水市等几个试点地区,也都有规划文本、信息平台等,但是成果都形同虚设,未能在信息平台对落地项目选址进行辅助决策,或者实现项目并联审批。因此,空间规划要坚持以能在实践中应用,真正发挥作用为导向,开展相关工作。

  (四)统一用地分类标准。各试点地区在开展工作过程中,反映问题最多的就是各部门对争议区域用地属性不统一,导致工作难以继续,因此,可以借鉴江西、宁夏经验,制定《用地分类矛盾消除指导意见》,对争议区域进行指导鉴定,出现难以直接判定的复杂情况时,以地理国情普查数据为依据,在相关部门举证并充分协调的基础上,实事求是确定土地的唯一属性。