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时间:2019-07-29 18:20
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英国空间规划体系各层级衔接问题探讨——以大伦敦地区规划实践为例
【导读】
如何落实我国城市规划体制改革是城市规划面临的重要课题。本文通过对英国各级规划内容的分析,发现英国空间规划主要通过与行政体系层层对应、目标细化和过程把控的方法完成各级空间规划之间的衔接。在深入解析大伦敦地区空间规划之间的衔接后,为我国城乡规划体制改革提出三条建议:一是简化规划编制内容和审批程序;二是清晰划分各级规划编制任务;三是加强“自上而下”的目标分解和“自下而上”的公众参与。
  空间规划体制改革是近年学术界重点关注的议题之一。我国空间规划体系存在横向内容冲突,与纵向衔接缺失的现象。横向指具有空间属性的各项规划,据规划学会统计已达80多个,主要包括主体功能区规划、土地利用规划、城乡规划、生态功能区规划等。这些规划之间往往出现空间重叠、多重管理的现象,而解决这一问题的核心是各管理部门之间与土地及空间相关的职权划分与协调。纵向上是国家级、省级、地(市)级、县级、乡级之间的衔接,各级规划之间层层落实难度大,内容既有重复又存在漏洞,例如地级市中心城区周边空间往往通过县规划管控,导致土地管控难度大,容易无序蔓延。本文聚焦空间规划体系纵向衔接问题,通过文献综述梳理英国空间规划各层级之间的衔接方法,深入挖掘其空间规划体系的纵向衔接机制,并以此为基础,结合我国现实情况,为空间规划体系改革提出有益建议。

  1、空间规划纵向衔接相关研究

  为了应对我国空间规划体系存在的问题,关于空间规划协调方面的研究一直存在。笔者通过对相关文献、案例的总结归纳,认为有关空间规划纵向衔接方面的研究主要观点如下。

  (1)林坚、陈霄、魏筱通过对英国、德国空间规划体系的研究,谢英挺通过对多规合一实践工作的解析,均认为空间规划应建立上下衔接机制,国家和省级层面注重策略性、方向性内容,为地方规划提供指导;地方规划则重视落实地方特色和实施落地。王向东和刘卫东从我国空间规划问题入手,除了认同上诉观点外,还提出国家和省级规划层面要逐渐弱化指令性指标而强化资金资助、政策导引、法律规范、技术支持等手段。

  (2)张京祥等认同城乡规划是一种体系化的政府行政手段,应当遵循“一级政府,一级事权”的基本原则。袁媛提出未来地方政府空间规划应遵循“目标—战略—空间管制—政策”的设计逻辑。以上研究均强调治理的重要性,空间规划体系的合理在于事权的合理分配。邓兴栋、何冬华、朱江则提出更为直接的手段,在纵向上加强底线边界传导和空间政策引导,加强底线保护权上收、空间发展权下放,通过底线边界和空间政策的传导,建立上下层级之间的空间管控衔接机制。

  (3)基于多规合一的工作实践,强调规划各级空间规划的刚性内容传递的重要性。胡耀文借鉴《海南省总体规划》编制经验,指出要建立统一联动的空间规划体系,强调开发边界的作用,市县层面编制市县总体规划,在全省“开发边界”的约束下,进行具体的功能布局和项目落位。

  从以上分析可以看到,虽然需要加强空间规划体系的纵向衔接是一个共识,但规划的编制体系和审批程序方面没有相应的措施保障,各级的规划任务相对概念化,缺乏与行政体系的对接,并且仅通过刚性管控(开发边界、生态底线)等手段自上而下传导,因而过于单一化,且缺少公众参与的手段。

  2、英国空间规划体系

  2.1 背景及特征

  2.1.1 民主政治与贯穿空间规划体系的公众参与

  英国政治体制的特点为君主立宪制与民主代议制议会的结合,为民主服务。伴随着社会经济领域的深刻变化,其政治的民主化也逐步完善,不仅体现在几次议会改革【1858年取消对犹太人政治权利的限制。1867年和1884年分别进行了第二次、第三次议会改革,使城乡上层工人阶级获得选举权(建立“自由平等民主”近200年后,上层工人阶级才有了选举权)。1918年的第四次议会改革后,实行全体成年男子和30岁以上妇女的普选权】中,也体现在政府改革中。公民更加注重自己权益的保护,并希望参与城市设计与管理工作。2004年的英国规划法规定,社区参与声明(community involvement)作为编制规划的参考,使公众对城市管理有了更多的决定权。

  2.1.2 社会人文思想决定了空间规划体系的核心目标

  自1972年斯德哥尔摩举行的联合国人类环境讨论会提出“可持续发展”的概念后,各国对这一概念继续深化,1987年《我们共同的未来》报告中,将可持续发展定义为:“既能满足当代人的需要,又不对后代人满足其需要的能力构成危害的发展”。英国政府也逐渐提高“可持续发展”在规划中的地位,从一开始仅在国家、区域、地方的规划策略中提出,到后来通过法律手段明确指出:“规划需要 实现可持续发展”,并且通过可持续发展评估来保证目标的实现。

  2.2 编制内容

  英国空间规划总体上分为三级:国家层面、区域层面、地方层面。

  国家层面为法定的《国家重大基础设施项目规划》(NSIP: Nationally Significant Infrastructure Projects)和非法定的《国家规划政策框架》(NPPF: National Planning Policy Framework)。NSIP确定哪些是重大基础设施,并确定这些项目从决策到实施完成的过程。不仅涉及政策性、原则性内容,还有很多定量内容以及细节,例如港口的NSIP中预测了英国现有较大港口的运量,并规定了港口评价应遵循的原则。NPPF将所有的政策声明、部门公告和指导性文件整合为一个仅有65页的简洁文件,涵盖了经济发展、社会和环境等方面的内容,作为地方规划和社区规划【地方规划是最低一级行政单位(区)制定的规划文件,社区规划是社区单元制定的规划文件】的重要参考。

  区域层面的规划原来主要包括区域规划指引(RPG: Regional Planning Guidance)和区域空间策略(RSS: Regional Spatial Strategy),两者涉及的内容较为类似,都是关注可持续发展,住房短缺、交通等问题,但因实施效果不佳,已被废除。区域层面通过设定一个区域合作机构(duty to cooperate)来保证各个地方规划部门公共组织之间的有效合作。地方规划在审查过程中也要得到区域合作机构的认可,将区域层面的规划从文本性规划变为一个协调过程。现今只有“伦敦规划”(London Plan)作为唯一一个区域性的文件,指导伦敦各郡的地方规划。

  地方层面的规划包括地方规划和社区规划两种。地方规划由地方规划当局(Local Planning Authority)【地方规划当局实质上就是通过选举产生的各级地方议会(council)。在实际运作过程中,地方规划当局通过任命某些议员,组成规划部门或小组,具体负责规划的编制(例如伯明翰市[Birmingham]由城市议会议员领导的部门——“规划战略”[Planning Strategy]来编制发展计划);而审批则由地方规划当局本身(即所有议会成员)负责】制定,用于指导本地区未来空间发展。地方规划主要指地方发展文件(LDD: Local Development Document),包括强制性的发展规划文件和非强制性的行动规划。发展规划文件(DPD: Development Plan Documents)是其中最为重要的文件,要上交国务大臣进行独立审查,包括核心战略、特定场地分配和建议地图。非强制性的行动规划(Area Action Plan)则在发生重大变化(如大项目开发)或存在保护区时制定,主要是为了刺激区域更新或保护敏感区域。

  社区规划(neighborhood planning)由教区或镇议会(parish or town council)、邻里论坛【由至少21位本地区居民、工作者或政府成员组成的临时组织】(neighborhood forum)、社区组织(community organization)这三类组织制定,是公众参与的重要手段。通过社区规划可以选择建设新的住宅、商店、办公楼的位置、样式和设施配套,以及是否要保留一些公共空间,降低房屋高度等。社区规划在通过审查后,地方规划当局将赋予其法律效力。

  2.3 英国各级空间规划上下衔接情况

  2.3.1 与行政体系对应的单一空间规划体系

  从1909年颁布第一部关于城乡规划的法律——《住房及城市规划诸法》(Housing, Town Planning etc. Act 1909)以来,英国就一直实行城乡融合的单一空间规划体系。空间规划各层级之间通过政策制定和细化,最终落实到项目:国家级规划反映政府的总体规划目标和方向;区域级注重协调过程,并不以确实的规划方案(大伦敦除外)为主;最底层的地方规划则非常注重可实施性,划定各类用地的精确边界,并指导具体项目(如一条街道、一栋楼、一个公共空间等)的实施。

  2.3.2 目标细化和过程把控

  英国的规划系统总体来说是一个以规划为主导(plan-led)的体系,主要通过目标细化和过程把控两种方式,将国家层面的策略要求落实到地方。英国国家层面的空间规划(主要指《国家规划政策框架》)制定总体发展目标,并将其分解为小目标;针对不同的小目标,对地方规划和地方规划当局提出具体要求,从而确定地方规划需要编制的内容。而地方规划则根据自身条件及区域特色,将内容细化,更符合地方需求,使其既满足全国层面的总体要求,又能体现地方自身的特色和需要(表1)。

  2.3.3 通过立法制定详细的审批程序

  英国规划法通过制定详细的审批程序,保证下一级规划可以更好地落实上一层级的思路。为了保证确定的可持续发展核心目标的实施,2004年的《规划与强制性收购法》中规定地方发展文件在准备期间就需要考虑可持续发展,并根据要求制定可持续发展评估报告,作为规划方案制定依据并进行公示。

  另外,《国家规划政策框架》虽然是非法定文件,但在地方规划及社区规划制定中均是重要的参考文件。2004年的《规划与强制性收购法》以及2016年的《住房及规划法》(Housing and Planning Act)规定,地方规划及社区规划在前期准备过程中,均需要考虑国家及部长【本文的“部长”均指管理规划事务的部长,即社区和地方政府部(Department for Communities and Local Government)的部长】提出的相关政策,并且规划的批准需要经过规划审查的过程,审核需要通过区域合作机构的认可,以及部长同意,符合区域及国家层面的规划要求。同时,国家委派规划督察员检查规划的合理性,进行独立审查,并将审查结果以报告的形式递交地方当局,指出可能与国家相关政策不符的地方,保证地方规划的制定切实落实国家层面的要求,并且与周边区域相协调。

  3、大伦敦地区空间规划实践

  3.1 大伦敦地区的各级规划在英国规划体系中的位置

  大伦敦地区由于其行政体制上的特殊性【大伦敦政府(GLA: Greater London Authority)是区域层面的管理机构。地方层面直接由33个区级地方机构组成,包括32个自治市(borough)和伦敦市(City of London),分别对应自治区议会(borough councils)和伦敦市政府(City of London Corporation)】,在规划编制上与其他地区有所区别,区域层面编制了法定规划“伦敦规划”【最新的文件为《大伦敦空间发展战略——2011年后的修订案》(The London Plan: The Spatial Development Strategy for London - Consolidated with Alterations Since 2011)】。选取该地区来分析英国各级规划之间的衔接情况更具全面性和代表性。

  3.2 大伦敦地区各级规划之间的衔接

  3.2.1 伦敦规划与《国家规划政策框架》衔接

  伦敦市长编制伦敦规划时会考虑《国家规划政策框架》(下称《框架》)的要求,伦敦规划中的所有政策要与《框架》的政策保持一致。伦敦规划中的城市展望和子目标都是围绕《框架》中的目标深化编制的,以保证两个层面规划本质上的一致性。

  最新版伦敦规划提出的大伦敦发展目标展望,2036年伦敦将会成为“超越全球城市的存在——增加市民和企业的发展机会,优美的环境以及舒适的生活,成为应对21世纪各种问题,尤其是气候变化的世界先行城市”。这个目标是在保证伦敦可持续发展的前提下制定的,充分体现了《框架》的总目标。另外,伦敦规划提出的六个子目标也很好地反映了《框架》子目标的要求,并根据大伦敦自身的情况,强调了环境保护和治理的内容。

  3.2.2 大伦敦区内的地方规划与其上位规划的衔接

  伦敦规划包括人口、经济、交通、住房、能源、环境等多方面的政策。大伦敦下辖的33个区级地区均编制了地方规划,编制时间大多在2010年以后。大部分地方规划的核心策略部分都涉及城市现有的问题和挑战、城市愿景、空间策略以及各方面的具体政策措施。

  (1)“城市愿景”衔接上位规划目标

  地方城市的愿景承接《框架》中可持续发展的要求,以及伦敦规划中超越全球城市的目标,并结合城市自身条件进行制定,较有代表性的城市远景。

  (2)具体规划内容与上位规划衔接——以格林威治地方规划为例
  地方规划后续的空间策略及政策措施均是围绕城市愿景而制定的。格林威治地方规划中详细列举了落实上位规划的具体内容。

  3.2.3 实施保障

  大伦敦地区存在法定的区域层面规划——伦敦规划,因而除通过审批程序、保证规划思路的逐级落实外,规划法中还规定大伦敦的地方规划以及社区规划需要与区域空间策略保持一致【参见《规划与强制性收购法2004》第24条】。

  并且,伦敦地区建立了完善的规划实施体系,首先通过补充的非法定规划,例如实施规划(Implementation Plan)、机遇地区、强化地区规划框架(Opportunity Area/Intensification Area Frameworks)、补充规划指导(SPG: Supplementary Planning Guidance)等,以细化落实伦敦规划。另外,以年度监控报告的形式反馈规划实施效果,进行动态监控,保证伦敦规划及下位地方规划的实施效果,并根据报告结果动态修订规划。

  3.3 小结

  国家层面的规划注重总体目标和合理过程的设定,指导伦敦规划和大伦敦地区的地方规划,总体上是构建下位规划编制的总体框架;而伦敦规划和地方规划更注重区域特色,在充足证据的支撑下,利用空间布局和各类策略保证城市愿景的实现,并且通过编制法定规划、非法定规划补充以及动态监控保证规划逐层落实的效果。

  4、借鉴及思考

  英国国土面积为24.41万k㎡(包括内陆水域),是我国国土面积的1/40,近似广西的面积。大伦敦区面积1579 k㎡,相当于较小的县级市(我国县级行政区平均面积约3300 k㎡)。伦敦下属自治市的大小则相当于我国乡镇这一行政单位的面积。这样看来,我国从国家到地方的空间规划统筹难度更大。此外,虽然我国逐渐进入经济增长的新常态,经济增长的质量和效益均有提高,但人均生活水平与英国相比仍然存在一定差距,地方政府的管理水平有待提升,很难直接借用其管理方法。不过在编制内容、审批程序、目标落实方式和公众参与方面仍有可参考之处。

  4.1 简化规划编制内容和审批程序,提高规划效率

  提高效率是规划编制的一个重要方面。2015年11月,住建部倪虹副部长在全国城市设计现场会暨全国城乡规划改革座谈会上的讲话中提出,住建部启动新一轮2030年城市总体规划编制,将改革规划编制审批机制,加快编制,加快审批;修改《城市总体规划审查工作规则》,将总体规划编制周期控制在半年之内,部审查时间控制在90个工作日内。这些都体现了我国政府在提高规划编制效率上的努力。英国通过简化编制内容和部分审批程序来提高编制效率的方法值得借鉴。

  关于编制内容的简化。英国的《国家规划政策框架》,将原来极为复杂的各项政策简化成仅40页的文件,更清晰明确地指导下位规划的编制内容和流程。我国的空间规划体系与英国存在较大的差异,一个行政层级存在由不同职能部门主导的空间规划,大体分为四类:一是发展与改革委员会系统主导的主体功能区规划和特定地区的区域规划;二是住房与城乡建设系统主导的城镇体系规划、总体规划、详细规划;三是国土资源系统主导的土地利用总体规划;四是环境保护系统主导的生态功能区划。每个部门主导的规划都是独立系统,这些规划之间缺乏统筹,很容易出现矛盾。为了应对这些规划之间的矛盾,在各地实施“多规合一”试点工作,采取自下而上的模式解决规划之间的矛盾,希望以地方规划改革为基础驱动规划体系改革。但这种地方层面的规划协调很难解决根本性矛盾,未来可以考虑制定全国层面的规划文件,统一编制原则。2018年3月国务院机构改革方案公布后,将各部门的规划职能统一纳入自然资源部,看到了解决各规划之间冲突以及全国层面规划文件出台的希望。

  关于审批程序的简化,我国在编审分离方面已经有初步实践。部分试点城市的总体规划上报国务院的是简化版本,仅涉及国家层面需要关心的内容,但目前尚无统一的标准。英国地方规划中的发展规划文件就是有效的尝试,发展规划文件是地方规划文件中的强制性内容,上交国务大臣进行独立审查,有法定的内容标准,这样可以有效简化审批,提高审批速度。

  4.2 清晰划分各级规划编制任务,避免规划编制内容过多重复

  各级规划之间的顺畅衔接必须建立在明确分工的基础之上。然而我国对各级规划编制内容的划分并不明晰,各级规划均包含空间布局、规模控制、设施布局等(表4),导致每个层次规划均编制类似内容,虽然层层深化,但也导致每层规划都需要大量的调研工作。尤其是高层级规划(省级、国家级)编制难度大,编制内容涉及范围广,并且对下位规划的指导性较弱。通过对我国现有的关于规划衔接研究的分析,并借鉴英国国家和地方层面的空间规划分别涉及的内容,笔者认为,国家和省级规划没有必要编制详细的空间指导内容,而是应从目标性和原则性出发,这样更有利于下位规划的衔接。地方层面的规划则应从实施层面出发,重点研究空间布局、设施分配、项目落地等。

  4.3 加强“自上而下”的目标分解和“自下而上”的公众参与

  英国各层级的规划都是先制定总体目标,层层分解,最后落实到完成这些目标的策略。规划从“可持续发展”的总目标出发,伦敦规划和地方规划都是先制定城市愿景,着眼城市的未来发展。城市发展的大方向确定后,分解成几个具体的发展目标,以详细的策略来支撑这些目标的实现。十八届五中全会审议通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》中提出创新、协调、绿色、开放和共享的五大发展理念,这五大理念不仅是国家改革的重要理念指导,也为城市建设指明了方向。另外,我国总体规划的编制也已经开始进行目标导向型规划的尝试。《上海市城市总体规划(2016—2040)》明确城市愿景:“卓越的全球城市的创新之城、人文之城、生态之城”,并分解为“更具活力的繁荣之城、更富魅力的幸福人文之城、更可持续发展的韧性生态之城”三个分目标。这种目标导向型规划可以成为未来规划编制的主要模式之一。

  英国空间规划的公众参与是另一个可以借鉴的方面。首先,公众的赞成是审批通过的主要依据。规划草案颁布后,需要通过独立审查来获得公众意见。另外,社区规划的产生使得居民不再仅仅是规划的旁观者,而可以选择成为规划的制订者。截至2015年9月,英国已经有1600个社区、超过800万人次为自己的社区规划投票。我国也可以通过网络手段,以管委会为单位,向政府反馈规划方案,将公众意见纳入相应层级的空间规划。