关于经营城市经营主体缺位、错位的思考
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2008-10-07
作为一家专门从事区域发展研究和关注经营城市运行的科研机构，多年来，我们一直跟踪和进行经营城市理论的系统研究，我们认为．当前有一个值得密切关注的问题就是，经营城市主体缺位、错位的矛盾相当突出。
一、经营城市主体如何定位
我们一直认为，所谓经营城市，就是把城市当作特殊商品对待，运用经营手段，整合城市若干经营要素，将城市纳入市场化运作，通过市场无形的手，提高城市的区域平台价值，从而强化城市物资流、资金流、人才流、信息流的吸引力和凝聚力。从经营城市的狭义概念看，凡属于市场交易运作的行为，就应该定性为商业行为；从经营城市的广义概念看，其内涵还应包括政府的一切行政管理和服务行为。所谓经营，它的本意除了买卖、交易这层意思之外，还有用各种手段管理操作其它事项的行为之意。行政管理和服务的行为，具有促进商业经营行为的保障功能和协调功能。因此，管理和服务中的“经营”概念，其含义应该理解为是一级政府在经营城市中的综合操作行为和能力。
经营城市既然属于商业行为，又属于社会事物的综合操作行为，这就出现了一个无法回避的经营主体定位问题。前一个时期直至当前，有一个基本共识是，一个城市的地方政府是经营主体，市长是城市的法人代表。从城市的自然属性上看，它应该属于国家所有；从社会属性上看，它应该属于城市全体市民所有。政府既是国家的代表，也是全体市民的代表。因此，充当经营城市主体的角色，自然无可非议。我们认为，在市场的发育初始阶段，城市一级人民政府充当经营城市的主体，无论从理论上，还是法律上。以及历史进程上，这个阶段是无法回避的。政府经营主体的地位和作用，无可替代。在摸着石头过河的经营城市探索阶段．靠政府主体的行政资本．作为启动城市的经营资本，对于培育城市初期经营市场，完善城市经营市场机制．十分必要。但是，当经营城市进入成熟期．市场已经从发育期到比较规范化的市场运作之际，市场经济机制不断成熟、完善之后，经营城市的主体角色必须改变，原先由政府一手包办的一元化经营方式，必须向市场经营多元化的方向发展，为政府逐步退出市场做好各方面的准备。
因此，在目前我国已初步建立、健全市场经济机制的新形势下，对于经营城市的主体，应该依据已经变化了的形势及市场运行的固有规律和法则，进行重新认识和重新定位，政府应该从经营城市的主体中退出。
二、经营城市主体缺位错位的表现和危害
当前经营城市经营主体缺位和错位的表现，主要是政府直接参与各种商业交易活动。其中，最突出的是大搞土地买卖。政府依靠手中的权力，压价强征剥夺农民的土地，然后直接高价卖出，土地出售的巨额利润，大部分进入政府的地方金库。政府用这部分资金，大肆进行各种形象工程和楼堂馆所建设，用于假、大、空的开发区基本建设．把银行拖人泥潭。同时，导致大批农民陷入无地、无业、生活无保障的贫困境地。一些地方政府把土地卖光了，或者是他们那儿的土地卖不上价钱．就索性打着改革的旗号，打起了原先由政府建立起来的公益性公共产品的主意，他们限时将医院、学校一卖了之。有的地方，已经把所有的县、乡两级医院、学校全部卖光，资金也全部用光。地方政府这种无约束的直接参与城市交易活动，导致的后果是，短期内经营把钱赚了，各种形象工程搞起来了，坑了老百姓，坑了国家；下一届政府、下一代甚至几代人的资源也统统被卖光了，爷爷吃了孙子的饭，也就同时破坏和切断了一个地区子孙们的发展后路。这些卖学校、卖医院的地方政府，不但把原来国家预算每年投入教育、医疗事业的事业费截留了，还把学校、医院各种社会保障中遇到的问题也甩了。这其实是把政府该担负的责任给甩了，成了一个名符其实的不负责任的政府。这样做的结果，就是直接导致了社会的各种不稳定因素加剧。现在全国城市建设工程拖欠的工程款高达3360亿元，拖欠农民工工资款最少也在300亿元以上，这其中不少于三分之一来。
于各级政府的各种工程建设。根据有关部门抽样调查，目前全国县级财政平均负债2亿元，乡镇财政平均负债600万元。尽管这种调查数据的权威性有不同争议，但县、乡财政人不敷出、寅吃卯粮的现象却是不争的事实。如果我国未来几年发生特大自然灾害特大公共卫生事件和突发经济危机，县、乡两级政府的行政管理机器将难正常运转，这已成为威胁我国社会、经济稳定的一个重要因素。
经营城市的主体缺位、错位后，不少政府为争到投资者的光顾，往往不恰当的夸大了自己的权利。哪怕县一级政府，也居然敢随意出台与中央和国家相悖的土政策。比如我国关于土地尤其是可耕地的政策，无论在法律上还是在具体管理使用规定上，都是十分明确的。但是有的地方政府就是敢公开挑战。各种各样以土地为交换条件的开发区科技园区．在全国各地随处可见。当国家宏观调控政策一旦出台，中央下决心解决问题的时候，那些胆大出奇的政府又将包袱和责任推卸向中央．其受害者便落到了那些被政府说大话吸引进来的企业。他们埋怨上当受骗被套．使政府诚信大大受损。
政府直接参与城市经营的另一种表现就是．政府机关和政府公务人员在直接或间接参与城市经营活动后．开始不务正业．甚至热衷于“红顶商人”的头衔。早在上世纪末，党中央、国务院就三令五申不准国家机关和国家工作人员经商办企业．但是．近几年因巨大利益诱惑．一些地方党政机关和党政机关工作人员经商办企业的风潮又死灰复燃．“红顶商人”成为时尚。有些政府部门将公共产品资源的管理权力．变成公共产品资源的垄断经营资本．公开单独成立公司．或找代理人合伙成立公司进行垄断经营．国有资金体外循环．所获利润变成单位支配或个人挥霍的小金库．滋长了腐败之风。近几年全国经济大案、要案、串案、窝案发案率之高．犯罪人员行贿受贿、各种非法所得数额之大．职务犯罪级别之高．已到了触目惊心的地步。深圳市一个民政局长过去参与交通工程经营．受贿、索贿等各种非法所得达到数千万元．竟使检察机关动用三辆运钞车押款．十多台点钞机点钞．这在国外都是极为罕见的。目前．中国数百名贪官外逃．千亿元资金被卷走．已引起了国际上的关注。这种现象虽然不能说都是由经营城市引起的．但至少他们不少人是打着经营城市的旗号或者是在经营的主体缺位、错位后给了他们可乘之机。
政府直接参与城市经营．除了导致以上后果外．再就是它从根本上干扰甚至破坏了市场公平竞争的环境。一些民营企业、社会资金难入公平竞争轨道．使一些本应由企业充当经营城市主体的领域严重缺位．挫伤了企业的积极性．破坏了市场分工。这对我国未来市场经济的进步发展是极其不利的。
三、政府如何正确当好经营主体
根据现代城市学的理论法则．政府在经营城市中充当的主体角色．主要是管理服务的角色。根据这一定位．政府转换经营主体角色应主要在几下几个方面做好工作。
第一。加强城市经营的法制建设。经营城市是一项复杂系统的社会性工程。作为一级城市政府．应该把主要精力花在城市经营中的法制建设上。根据政策法规“提倡、限制．禁止”的三大功能．依据所在城市的实际．不断制定科学的城市管理的政策法规．这是政府一项长期的任务。制定政策法规要充分体现“提倡充分、限制有度、禁止彻底”的原则．使城市经营始终沿着科学的法制化轨道运作。
第二，城市经营要素全部推向市场、推向社会。根据我们的研究总结．经营城市资源主要有六大要素：一是土地等自然资源：二是企业资源三是人力资源：四是人类文化遗产资源；五是政府的行政资源六是良好的城市形象资源等。对于这些资源要素的经营．除了少数影响国计民生的特殊部门，有必要由政府直接监管外．其它应该一律向市场．社会开放。土地等自然资源经营．要按《土地法》办事，公开、公正，彻底实行市场化；企业经营．要对所有企业实行平等待遇．让中小企业、民营企业，有平等参与大企业、国营企业竞争的机会；人力资源经营，要健全、建立人才市场、劳力市场的竞争机制通道和竞争平台．靠市场 通道实现人才、劳力的优化配置人类文化遗产经营．要积极扩大社会民间资本参与资源保护性开发，实现资源开发可持续发展：政府行政管理资源经营，要将～部分行政管理权下放到基层．有的则要转交给非政府的民间中介服务机构．使政府一些长期管不了．管不好的事情．由社会去办：对于政府良好形象资源经营．首先要注重政府本身勤政廉政形象的建设。其次．要加强广大市民文明素质的培养和提高。千万不能热衷于搞一些劳民伤财的形象工程。
通过城市经营要素的市场化运作，多元化运作．全力营造一个城市公开、公平、公正竞争的良好市场环境，调动社会各种力量充当经营城市经营主体的积极性，从而提高城市经营的质量和城市发展的速度。
第三，加强行政机构改革，全面提高管理效能。现在各级政府管理机构太庞大．政府部门职能交叉、重复，人浮于事、效能低下、管理成本高的现象相当突出，这是导致地方政府与民争利、与国争利，错位担当经营城市主体，排挤企业主体缺位的主要诱因。解决这一问题．一定要加强行政机构改革，精简机构，合理设置管理职能．健全建立国家公务员竞争机制．打破干部终身制．全面提高政府管理效能．这是经营城市的一项基础性建设．必须长期坚持下去．抓紧、抓好。
经营城市，推行我国城市化发展，这是一项光荣而艰巨的历史使命。我们的各级人民政府应该通过经营城市。把城市繁荣起来．人民富裕起来。经营城市．决不是经营政府，一旦经营城市走向经营的反面，其后果将是不可想象的。