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时间:2019-08-03 16:49
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广州、武汉国土空间规划案例解读
【导读】
国土是生态文明建设的空间载体,近年来国土空间规划编制是关乎于国家治理体系发展的重要举措。自2018年3月自然资源部正式挂牌成立后,全国从省级到市县级对国土空间规划的编制和实施展开了广泛热烈的讨论,特别近期广州和武汉先后发布各自的编制思路,把国土空间规划讨论推向高潮。
  国土是生态文明建设的空间载体,近年来国土空间规划编制是关乎于国家治理体系发展的重要举措。自2018年3月自然资源部正式挂牌成立后,全国从省级到市县级对国土空间规划的编制和实施展开了广泛热烈的讨论,特别近期广州和武汉先后发布各自的编制思路,把国土空间规划讨论推向高潮。

  广州作为较早开始着手编制实施“两规合一”、“三规合一”以及“多规合一”的先行城市,依靠多次编制的基础经验,在全国范围内较早地开展了国土空间规划的编制。2018年12月22日,由自然资源部指导,广州市政府具体组织,召开了阶段成果全国专家研讨会,完成国土空间规划重点问题研讨及阶段成果审查。

  自1988年起,武汉市实现了城市规划和土地管理合署办公,“城规”和“土规”实现了“两规合一”。此后
,以“两规合一”为基础,不断推进全市规划创新,为武汉市国土空间规划编制提供了有力基础。武汉作为2018年自然资源部改革发展座谈会上两个受邀城市之一,2018年10月,就国土空间规划编制和“过渡版总图”事宜赴自然资源部汇报,部国土空间规划局肯定武汉市国土空间规划编制是很有价值的探索,是市县级国土空间规划编制的样本。

  今天小编就蹭个热点,为大家带来这两个案例分享,从中提炼出两个城市国土空间规划的特色,在正式出台国土空间规划编制办法前提前带大家感受一下编制思路。

  一、共性

  通过对两个案例的分析,可以发现广州与武汉在编制过程中有很多共同关注的内容,包括重视基础调查工作、重视“双评价”工作、强调区域责任和使命担当、强调区域协调发展、关注高质量发展、重视信息平台建设六个方面。

  1、重视基础调查工作

  国土空间规划是全覆盖的规划,在进行规划编制前,一张全要素覆盖的“底图”是必不可少的。
  广州“四个面向”摸清国土空间。广州结合“三调”成果,通过下列四个方面进一步摸清国土空间规划的底数底图。

  1)面向资源统筹,结合“三调”核实自然资源家底。
  2)面向用地精细化管理,进一步细化优化建设用地内部调查。
  3)面向资源精准配置,摸清人-地-房-设施基础数据。
  4)面向城市发展,摸清经济社会和城市运行相关数据。

  武汉则通过“一图两查三评”的方式做实规划基础。

  一图:适应自然资源管理要求,统一现状底图。对差异图斑进行分析,绘制了多要素合一的国土空间现状图。

  两查:通过土地调查(“三调”)和功能详查(人、地、房、产、设施)摸清家底。

  三评:通过环境承载力评价、用地适宜性评价、规划实施评价掌握了国土空间条件。

  解读:从广州和武汉的工作中可以看出基础调查工作是实现国土空间规划的基础,其中,详实可靠的“三调”成果更是基础工作中的基础。而用地调查则需要重点提升数字化程度,探索统一的标准化工作流程和调查成果。

  2、重视“双评价”工作

  开展“双评价”工作一方面是基于党中央“生态优先”的战略要求,另一方面也是应国土空间规划编制的需求而生,“双评价”应当是国土空间规划的前提和基础,使国土空间规划编制更加系统化、科学化。

  广州以“双评价”为基础评估市域国土空间自然本底。按照陆海统筹的原则,广州从生态功能、农业功能、城镇功能三方面,开展全域国土空间开发适宜性评价。从土地资源、水资源、环境质量、生态条件等方面开展资源环境承载能力评价,识别城市发展短板,明确资源调控方向。依据“双评价”结果,综合核定市域国土空间保护开发结构,构建生态空间、农业空间和城镇空间“三类空间”。

  武汉由部经研院主导开展了“双评价”的工作,并按照部要求开展了规划实施评价。通过“双评价”工作,系统掌握武汉市自然资源本底承载能力、国土空间开发潜力、规划成效和问题,为国土空间发展的战略格局判断、国土空间调控奠定了坚实基础。

  解读:“双评价”是编制国土空间规划的重要基础,为三区三线的划定优化提供了依据,辅助建设用地指标的区域分配决策。但目前从5个省市“双评价”试点来看,试评价的结果对规划的指导作用不足,试点地区都面临数据获取困难、指标权重难以科学界定的共性难题。因此,在“双评价”的具体标准化的大框架下,更应该结合本地区特殊的自然地理条件甄别评价指标,识别资源环境承载能力的“短板”。

  3、强调区域责任、使命担当

  城市的不同自然区位造就了不同的历史发展,相应地也承担着不同的发展目标责任。

  广州作为珠三角经济区的核心城市,更要在新时代的发展中承担更艰巨的发展任务。贯彻党中央国务院精神,突出全球视野、国家责任、广州特色和历史传承,承接和传导“一带一路”倡议、粤港澳大湾区建设等国家战略,对标学习国际国内先进城市经验,科学谋划制定广州城市定位、目标愿景和分阶段发展目标,彰显广州作用,切实体现广州担当,作出广州贡献。

  而武汉作为长江经济带上的重要节点,一方面遵循“共抓长江大保护”的基本思想开展了武汉长江生态大保护专题研究,将长江大保护思想贯穿整个规划,将“生态优先、绿色发展”的理念作为规划主线,通过锚固城市生态框架严守生态空间,加强创新驱动构建绿色发展体系;同时突出长江沿线3-5公里腹地空间管控,构建“水体修复—岸线治理—滨江带绿色发展”分层体系。另一方面通过“武汉大都市圈”夯实区域协调发展,突出了武汉主动承担国家战略、带动区域发展的责任,适应武汉当前城市区域化、区域一体化发展的趋势。

  解读:作为区域发展的核心,广州与武汉在发展自身的同时,更需要推进都市圈建设带动周边城市群的协同发展。这也契合了今年自然资源部UP论坛都市圈规划上,庄少勤总结发言中指出要结合各级国土空间规划,推进都市圈规划,化解城市病问题,推动区域高质量发展。

  4、强调全域全覆盖的规划管控

  国土空间规划是全域性全覆盖的规划,统筹全域发展是是国土空间规划必不可少的工作。

  广州创新用地管控方式,完善全域用地管控。建立“功能分区+用地分类”的分级管控机制。在市域层面划分主导功能分区,将主导功能划分为13类(其中城镇类8类,生态类1类,农业农村类3类,海洋类1类),并根据城市发展战略和国土空间结构引导要求,制定主导功能分区管控规则,明确功能引导方向和相关管控要求。在片区规划和详细规划层面,采用规划用地管理。用地分类按照“一级并列、事权化、传导性”的原则形成两级分类体系。一级类按照资源类型和管理权限,将用地划分为14个类型。二级类对应于地方资源保护与城市建设事权,进一步细化为66个。

  武汉在统一现状底图,做实做细“三调”工作,开展“双评价”和规划实施评价的基础上,构建统一空间管控体系。促进“全域”管控,着力解决现行空间类规划“重城轻乡”的问题,重点提升非集中建设区管控短板,以乡村全面振兴为重点,构建农业农村地区空间规划、农村产权、乡村功能和空间治理的“编管合一”体系。加强“全要素”管控,按照系统治理的思路,制订各类用地之间的转换规则,强化对非耕农地、生态用地的用途管控,实现全类型资源要素的用途管控,构建山水林田湖草生命共同体。坚持“全过程”管控,将自然资源的保护、修复和建设的全过程结合,从“单纯划线”走向“主动实施”。突出“全维度”管控,围绕国土空间用途管制制度,构建“分区、用途、指标、名录”互相支撑的多手段综合管控体系。

  解读:建立完善的国土空间用途管制制度,是实施国土空间规划全域管控的重要保障,也必将是市县国土空间总体规划的重点。构建这一制度重点要分层、分级、分类管理,抓住设置空间准入条件、限制国土空间用途转用、强化开发利用监管的三项关键内容。可以看出,广州和武汉都重点探索通过建立不同的管理体系,实现了对全域的分区分级管控。

  5、关注高质量发展

  国土空间规划是提高城市生活品质、促进城市治理能力现代化的重要抓手,是城市高质量发展重要支撑。广州和武汉在规划中都重点突出高质量发展的思路。

  广州制定面向高质量发展的城市转型路径,倒逼城市内涵式发展。在行动上通过推进以下三个方面实现高质量发展的愿景。

  1)落实发展新理念,从六个方面制定城市转型发展战略路径。
  2)深化土地供给侧改革,引导土地利用方式转变。
  3)加大低效存量用地盘活,拓展发展新空间。
   
  武汉在注重提高城市治理能力、引领高质量发展中强调:

  1)用好存量空间,抢土地集约节约利用。
  2)突出特色发展,张显武汉滨江滨湖特色。
  3)坚持以人为核心,构建“15分钟生活圈”。

  解读:高质量发展是未来发展的主基调,通过以人为本、转变土地利用等方式,广州和武汉结合自身特色正在探索一条高质量发展的道路。

  6、重视信息平台建设

  国土空间规划更要是一个“可感知、能学习、善治理、自适应”的规划,一个能够多渠道联动、多信息共享的平台是关键。

  广州建立了上下贯通、横向连通的信息平台。通过完善规划全流程的平台功能,汇集各类空间性规划数据,与全市各类系统平台建立广泛深入的互联互通和业务协同,实现对规划实施的定期监测和动态监管。

  点评:信息平台的建设不仅是数据的汇总,也是深度信息化社会的有机载体,更是物理空间的“大脑”。广州和武汉都这方面起步较早,工作基础扎实,为国土空间规划编制、实施、监管和评估提供全链条的信息化管理平台。

  二、亮点

  在编制过程中,不仅有共性之处,广州与武汉更是结合自身情况、特殊区位发展,创新性地开展了具有特色且可推广的管理机制办法。

  1、广州:落实大湾区战略、统筹自然资源保护利用和治理、体检评估制度

  1)落实大湾区战略

  广州为落实粤港澳大湾区建设等国家和区域战略,制定国土空间规划指标体系,建立战略-定位-目标-指标传导路。量化城市战略目标,建立了战略-定位-目标-指标传导路径,制定空间规划核心指标和城市发展体征监测指标两类指标体系,并建立了与之匹配的实施管理机制。规划核心指标重点管控空间和资源等空间要素,对国土空间规划实施情况进行监管;城市发展体征监测指标重点管控各类经济社会要素,对城市发展运行情况进行监控。

  2)统筹自然资源保护利用和治理

  统筹自然资源规划管控要求。强化山水林田湖海“生命共同体”意识,以珠江水系为脉络,以流域空间为载体,统筹森林、河涌、湖库、湿地、农田等自然资源系统保护。适应自然资源统一管理要求,明确森林、水、耕地、湿地、海域等重要资源的核心指标、空间布局、管控保护内容。

  明确生态修复和环境治理目标任务。强调生态保护与修复的系统性思维,综合开展山水林田湖海治理,重点解决黑臭水体、固废垃圾、土壤污染等环境问题,明确生态修复与环境治理的目标和任务。

  3)体验评估制度

  广州创新性地建立“一年一体检,五年一评估”的定期评估制度。通过“一年一体检”,对城市发展运行和规划实施总体情况进行全面体检监测,对违反规划管控要求的行为进行及时预警。通过“五年一评估”,重点对规划阶段性实施情况进行综合评估,作为规划调整的重要依据。

  2、武汉:非集中建设区、“一根线”的传导机制

  1)非集中建设区

  武汉着力解决现行空间类规划“重城轻乡”的问题,按照“全域一体”的思路,划分城镇、生态、农业空间,探索非集中建设区“功能小镇+生态村庄+郊野公园”体系,打造农业农村地区田园功能单元并落实用途管制。

  构建空间规划、农村产权、乡村功能和空间治理的“编管合一”体系,形成“以规划引领落实乡村改革要求、以完善产权激发乡村内生活力、以功能提升培育乡村发展动能、以全要素规划许可提升乡村治理水平”的新型乡村体系,实现乡村全面振兴。

  2)“一根线”的传导机制

  严格保障公共安全、公众利益,建立刚性要求“总-分-控”一体的传导机制,市级国土空间规划的城镇开发边界、生态保护红线、基本农田保护线,市区级五线和公共服务等边界在区级国土空间规划、控规中按照“一根线”划定落实。

  通过对广州和武汉的案例学习,我们能够较为全面地了解市县国土空间规划编制的主要内容和关注重点。但是对规划要如何真正解决市县行政单元的发展痛点,解决好保护与发展的关系、供给与需求的关系、刚性与弹性的关系、存量与增量的关系、编制与实施的关系等问题,仍需深入探讨。