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湖南省市县空间规划实施评估技术指南(试行)
【导读】
为全面贯彻党的十九大和十九届三中全会会议精神,严格落实《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》要求,有效提升规划的科学性与战略性,按照自然资源部关于市县国土空间总体规划编制工作的总体思路,需对现行各类空间规划的实施情况开展评估,全面摸清家底、深入分析现状、查找主要问题,为开展市县国土空间总体规划编制奠定坚实基础。
湖南省市县空间规划实施评估技术指南(试行)
湖南省自然资源厅
二O一九年四月

  1 总则

  1.1 评估目的

  为全面贯彻党的十九大和十九届三中全会会议精神,严格落实《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》要求,有效提升规划的科学性与战略性,按照自然资源部关于市县国土空间总体规划编制工作的总体思路,需对现行各类空间规划的实施情况开展评估,全面摸清家底、深入分析现状、查找主要问题,为开展市县国土空间总体规划编制奠定坚实基础。

  1.2 适用范围

  本指南适用于编制市、州、县(含县级市)级国土空间总体规划时的现行空间规划实施评估工作。

  市县空间规划评估范围主要基于《湖南省主体功能区规划》的要求,以城市总体规划和市县土地利用总体规划(以下简称“两规”)为主体,同时根据市县地方规划编制实际,可涵盖生态环境保护、综合交通发展、历史文化名城保护、林地保护等各专项类空间规划内容。

  1.3 评估时点与基数

  评估时点为 2018 年。

  评估基数统一采用第三次国土调查数据。

  1.4 评估原则

  开展现行各类空间规划实施评估,应坚持党委领导、政府主导、专家领衔、部门协同、公众参与的原则,贯彻五大发展理念,全面客观、突出重点,积极采用新理念、新技术、新方法,结合大数据应用和相关要求,客观评估以主体功能区规划、城市总体规划和土地利用总体规划为主体的现行各类空间规划执行情况、实施效果,提出规划实施和国土空间总体规划编制的建议对策。

  1.5 评估依据

  1.5.1 法律法规

  《中华人民共和国土地管理法》;
  《中华人民共和国城乡规划法》;
  《中华人民共和国土地管理法实施条例》;
  《基本农田保护条例》;
  《城市总体规划编制审批管理办法(征求意见稿)》;
  《城市总体规划实施评估办法(试行)》;
  《湖南省实施<中华人民共和国城乡规划法>办法(2015)》;
  《湖南省城市总体规划实施评估技术指南(试行)》;
  其他相关法律、规范等。

  1.5.2 相关规划及社会经济资料

  所在区域的第三次国土调查基础数据,主体功能区规划、土地利用总体规划、城市总体规划以及生态保护、林业、综合交通、历史文化保护等其他专项类空间规划,统计年鉴、统计公报及其他公开的部门统计资料等。

  1.6 评估组织

  现行空间类规划实施评估应由本级人民政府组织、自然资源和规划主管部门具体落实,同级政府其他职能部门协同配合落实;市(县)人民政府可以委托具有相应资质的规划编制单位或者组织专家组承担具体评估工作,对“两规”均已完成委托或单一开展评估工作的,由本级人民政府落实相关工作。

  2 工作流程

  2.1 工作准备

  制定市县空间规划实施评估工作方案,明确规划实施评估工作组织单位、技术委托单位、工作流程、技术资料准备和经费保障等。

  2.2 现状调查与分析

  通过部门座谈、实地踏勘等方式,收集相关数据、文件、图纸等基础资料,现状用地数据以第三次国土调查基础数据为准,了解并分析现行各类空间规划(重点是现版“两规”)实施期间的生态环境、自然资源、人口、经济社会等基本情况。

  2.3 成果编制

  根据收集到的数据、文件、图纸等材料,完成对现行各类空间规划实施情况的评估,发现问题,判断趋势,提出建议,提交报告、图纸、附件等成果。

  2.4 成果论证与公示

  通过座谈会、公众参与等多种形式,对现行空间类规划实施评估报告进行论证与公示。

  2.5 成果报批

  市级(地级市)空间规划实施评估成果经市级人民政府审查同意后,上报省自然资源厅(报国务院审批的城市按国家要求执行)。

  县级(含县级市)空间规划实施评估成果经本级人民政府审查同意后,报上级人民政府审查,经上级人民政府审查同意后,上报省自然资源厅。

  3 评估主要内容

  在梳理现版“两规”及其他重要专项类空间规划相关核心内容的基础上,进行规划实施情况评估,发现问题,分析原因,判断趋势,提出建议(以下评估内容中下划横线部分为需上报审批的必备评估内容)。

  3.1 现状概况

  简述区域发展现状,包括自然资源利用、生态环境保护、经济社会发展、国土空间格局等方面。

  3.2 现行各类空间规划回顾

  现行主体功能区规划要点回顾:梳理《湖南省主体功能区规划》对所在市县的要求。

  现行城市总规要点回顾:梳理现行城市总规的期限、定位、战略、规模、城市性质、空间结构、交通等核心内容,并对城市空间的演变情况进行分析。

  现行土规要点回顾:梳理现行土地利用总体规划的期限、主要目标、耕地与基本农田保护、城乡建设用地安排、中心城区土地利用控制、重大工程项目等核心内容。

  现行其他重要专项类空间规划要点回顾:梳理地方认为有必要进行规划实施评估分析的各类空间规划核心内容。

  3.3 战略目标评估

  (1)发展定位评估:分析现行空间规划的主体功能定位、城市性质与发展定位,从综合竞争力、城市影响力等方面评估市县发展定位的准确性。

  (2)发展战略评估:从区域关系、发展阶段、发展动力等方面评估市县发展战略的可行性。

  (3)目标指标评估:综合现版各类空间规划目标体系,比照目标设臵,分析现状与规划要求的差距,评估现行空间规划的实施目标达成情况,重点对未完成目标进行原因剖析。其中,土地利用总体规划的 10 项调控指标与城市总体规划的人均 GDP、城镇化水平、市域人口规模、中心城区人口规模、城市用地规模、人均公园绿地面积 6 项指标为必须评估指标(见附件 2)。各地可根据地方实际自行选择其他指标进行评估,并可对各类空间规划用地指标的衔接情况等进行分析。

  3.4 城镇建设发展格局评估

  3.4.1 市(县)域发展格局评估

  (1)各类建设用地布局评估

  地级市规划评估分县市分析现行土规安排的城镇工矿建设用地、农村居民点建设用地、交通水利及其他用地的实施情况,重点分析各县市规划城镇工矿、农村居民点、交通水利及其他用地的新增建设用地剩余空间,评估规划的各类建设用地空间分布与区域经济发展实际是否契合。

  县或县级市规划评估则分乡镇进行分析。

  (2)城镇体系发展格局评估

  重点分析评估市(县)域空间结构、城镇规模等级、城镇职能等情况。

  (3)其他评估

  分析评估市(县)域的建设用地节约集约利用情况、土地供应情况、闲臵土地情况、违法用地情况等。

  3.4.2 中心城区规划评估

  分析评估中心城区发展方向、人口和用地规模、空间结构、功能布局、组团布局、城市建设用地结构与布局、用地审批与供应、节约集约用地、实际建设与规划用地相矛盾等情况,结合区域经济社会发展实际,进行中心城区用地布局合理性分析。

  3.4.3 产业园区规划布局评估

  分析市(县)域内各类产业园区的人口和用地规模、开发强度、空间布局、节约集约用地、土地供应等情况。

  3.4.4 重点区域规划布局评估

  根据地方实际主要针对地级市下辖县(市)的中心城区及其他重点区域的规划实施情况,建设用地空间布局情况进行分析。

  论证现行各类空间规划的建设空间布局是否与区域发展形势相契合。

  3.5 耕地与基本农田保护评估

  分析评估区域内的耕地与基本农田数量变化与质量分布情况;结合耕地后备资源调查成果、最新遥感影像图和区域土地开发整理规划,分析区域耕地后备资源潜力和基本农田补划能力(即未划为基本农田但适宜划为基本农田的耕地的规模、分布);论述区域高标准基本农田建设任务完成情况(包括完成的高标准基本农田数量、布局等);分析现行规划耕地尤其是永久基本农田保护空间布局情况,重点评估耕地和基本农田空间布局是否应进行调整;全面分析市县耕地保护的主要成效与问题。

  3.6 空间管控评估

  分析评估现行城市总规的生态控制线、城市开发边界、四线—绿线、蓝线、紫线、黄线等空间管控情况,现行土规的土地用途分区管控、建设用地空间管制情况,生态保护红线布局情况,以及现行各类自然保护地的布局等情况。

  3.7 要素配置评估

  分析评估市县域综合交通、产业发展、森林资源保护、旅游发展等实施情况,以及中心城区综合交通、产业发展、市政设施、公共服务设施、住房建设、景观风貌、公共开敞空间、综合防灾等体系基本情况。

  3.8 现行各类空间规划方案合理性评估

  通过梳理比较现行主体功能区规划、城市总体规划、土地利用总体规划及其他专项类空间规划的空间布局方案,结合市县资源环境承载力与国土空间开发适宜性评价结果,从落实生态文明理念、促进区域高质量发展的角度,分析现行各类空间规划布局方案的科学合理性,为市县国土空间总体规划的用地布局优化方案提出方向性建议。

  3.9 区域发展的新形势与新要求分析

  3.9.1 外部发展环境分析

  比对区域发展条件变化情况,从上位规划与战略对地方发展定位的影响、经济发展环境的变化、重大事件与重大工程的影响、行政区划调整等方面展开,梳理影响规划实施和城市发展的宏观环境与重大事件,分析影响城市发展的环境安全、生态安全等因素,为国土空间总体规划的编制提出方向性建议。

  3.9.2 地方发展诉求分析

  分析新时代背景下地方政府的发展诉求,并对相关规划诉求的合理性进行评估。

  3.10 其他专项类规划评估

  对影响市县国土空间的其他重要专项类规划核心内容宜进行评估,主要包括历史文化名城保护情况、风景名胜区等自然保护地建设情况、综合交通发展规划实施情况等(市县专项类空间规划参考名录具体见附件 2)。

  3.10.1 历史文化名城保护情况评估

  省级及以上历史文化名城,应依据《历史文化名城名镇名村保护条例》等相关法律法规,对历史文化名城保护情况进行评估,主要包括以下内容:

  (1)历史文化名城保护管理措施,重点关注历史文化名城、名镇、名村及历史文化街区的保护规划编制和实施;

  (2)历史文化名城的传统格局和历史风貌保护情况,重点关注历史城区的山脉水系空间保护情况;

  (3)历史文化名镇名村历史文化街区、历史街巷的保护情况;

  (4)文物保护单位、历史建筑的保护情况,重点关注历史文化名城、名镇、名村核心保护区的保护情况;

  (5)非物质文化遗产传承保护情况。

  3.10.2 风景名胜区保护情况评估

  省级及以上风景名胜区所在地的城市,应依据《风景名胜区保护条例》和《住房城乡建设部办公厅关于开展国家级风景名胜区总体规划评估工作的通知》(建办城函[2017]255  号)和已编制的风景名胜区总体规划,对风景名胜区保护情况进行评估,主要包括以下内容:

  (1)规划实施的一致性。重点评估现行风景名胜区规划的编制、审批、实施、监管是否协调衔接,包括规划编制内容是否科学完善,规划主要目标任务实现情况、规划实施监管情况。

  (2)景观资源保护状况。重点评估当前重要景观资源及其周围环境的保护保存状况、新的景观资源挖掘情况,以及景观资源保护存在的问题与威胁因素和所采取的保护措施等。

  (3)规划的指导性。现行风景名胜区规划是否能够引领风景名胜区发展,有效指导当前及未来一段时期风景名胜区的保护、利用和管理,统筹协调风景名胜区与城乡建设、土地利用等方面的关系,发挥风景名胜区对生态文明建设、精准扶贫、经济社会发展等方面的带动作用。

  (4)规划履行条例等情况。重点评估现行规划是否符合《中华人民共和国风景名胜区条例》《国家级风景名胜区规划编制审批办法》《住房城乡建设部关于印发国家级风景名胜区总体规划大纲和编制要求的通知》(建城[2015]93 号)等规定的相关内容,满足风景名胜区管理规定和要求。

  3.10.3 其他评估

  可根据市县实际情况,对地方政府认为其它有必要进行评估的专项空间规划内容开展评估。

  3.11 评估结论与建议

  3.11.1 强制性内容执行情况

  总结现行各类空间规划强制性内容的实施情况。

  3.11.2 规划实施主要成效

  总结现行空间类规划在保障区域经济社会发展、保障重点项目实施、引导城乡建设有序布局、促进耕地和基本农田保护、约束国土空间用途管控等方面的绩效。

  3.11.3 存在的主要问题

  总结现行空间类规划在具体实施与应对未来新形势中存在的问题,并进行影响规划实施的原因分析。

  3.11.4 主要建议

  针对现行空间类规划在具体实施过程中存在的问题与影响因素,从战略定位、规划目标、国土空间格局、功能分区、耕地与基本农田保护、生态文明建设、三线划定、中心城区建设布局等方面提出相关建议,指明市县国土空间总体规划编制的方向。

  4 技术要点

  4.1 基础资料收集

  收集整理发改、自然资源与规划、水利、住建、交通、生态环境、林业、农业农村、统计等部门的规划文件、统计数据、遥感影像数据、审批数据等规划实施评估的基础资料,基础资料收集清单详见附件1。

  4.2 市县国土空间规划底图编制

  以评估市县第三次国土调查数据为基础,按照《湖南省国土空间规划用地分类(试行)》确定的用地分类标准与用地分类转换关系对照表,编制形成市(县)域国土空间利用现状图以及中心城区国土空间利用现状图。各市县可根据地方实际需要编制地级市下辖市(县)的中心城区及省级以上开发园区等重点区域的国土空间利用现状图。

  市(县)域国土空间利用现状图需细化至三级地类,中心城区及其他重点区域的国土空间利用现状图需细化至四级地类。

  市(县)国土空间利用现状图矢量文件需同时满足国土空间规划数据库及国土空间规划信息化平台建设的要求。

  4.3 国土空间规划布局优化建议

  依据市县资源环境承载力与国土空间开发适宜性评价结果,从落实生态文明建设、促进区域高质量发展、形成高品质国土空间的角度,系统分析现行主体功能区规划、城市总体规划、土地利用总体规划及其他专项类空间规划的空间布局方案科学合理性与存在的主要问题。以问题为导向,按照优先保护生态用地、严格保护优质耕地、节约集约利用建设用地、切实保障建设项目合理需求、高效配臵土地资源、全面统筹建设时序的要求,提出市县国土空间规划的城镇开发边界划定、永久基本农田与自然保护地布局调整等空间布局优化的方向性建议。

  5 成果要求

  5.1 成果构成

  成果由评估报告、图件和附件组成。

  5.2 评估报告

  评估报告一般包含以下内容:

  (1)现状概况;
  (2)现行各类空间规划回顾;
  (3)战略目标执行情况;
  (4)城镇建设发展格局实施情况;

  (5)耕地与基本农田保护情况;
  (6)空间管控情况;
  (7)要素配臵实施情况;

  (8)现行各类空间规划方案合理性分析;
  (9)发展的新形势与新要求分析;
  (10)其他专项类空间规划实施情况;

  (11)评估结论与建议,总结性阐述规划强制性内容的执行情况,分析规划实施的主要成效和存在的主要问题,并针对下一步国土空间总体规划的编制和实施提出优化建议。

  5.3 评估图件

  5.3.1 基础图件

  (1)市域(县域)遥感影像图(基于 2018 年遥感影像数据);

  (2)市域(县域)国土空间利用现状图(基于三调数据);

  (3)中心城区遥感影像图(基于 2018 年遥感影像数据,且分辨率不低于 1m);

  (4)中心城区国土空间现状图(基于三调数据)。

  5.3.2 评估成果图件

  (1)成果必备图件

  中心城区规划实施情况对比图(底图为中心城区遥感影像图,叠加城市总规土地利用规划图斑和土规中心城区规划允许建设区、有条件建设区边界,标明规划基期年现状图用地范围、规划实施期间新增建设用地范围,城镇开发边界等要素)。

  (2)成果可选图件
  主要包括市域(县域)重大基础设施对比图(标明规划实施期间新增基础设施),市域(县域)重大公共服务设施对比图(标明规划实施期间新增公共服务设施),市域(县域)土地整治重大工程实施情况图(标明规划实施期间的土地开发、综合整治、复垦、高标准基本农田建设、城乡建设用地增减挂钩等土地整治重大工程项目实施情况),中心城区综合交通对比图(底图为中心城区综合交通规划图,标明规划实施期间新增道路及交通设施),中心城区市政公用设施与公共服务设施对比图(底图为中心城区市政公用设施规划图,标明规划实施期间新增市政公用设施与公共服务设施布局及用地),中心城区住房建设对比图(底图为中心城区总规居住用地规划图,标明规划实施期间新增居住用地情况,保障性住房建设情况等),中心城区现行空间类规划差异分布图(底图为城乡规划中心城区用地规划图,标明与土地利用规划及生态保护红线等的差异空间分布),开发园区规划实施情况对比图(底图为开发园区遥感影像图,叠加园区总规土地利用规划图斑和土规允许建设区边界,标明规划基期年现状图用地范围、规划实施期间新增建设用地范围),其他根据地方实际需求编制的图纸。

  5.4 附件

  附件为征求和采纳公众意见的情况说明,包括实施评估相关表格等。

  6 附则

  (1)市县现行空间类规划实施评估开展除符合本技术指南的要求外,还应符合国家、湖南省现行的相关法律、法规、规范和标准的规定。

  (2)本技术指南由湖南省自然资源厅负责解释。