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时间:2019-07-29 18:21
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国土空间规划进展动态和国外案例的启示
【导读】
我国现行空间性规划种类繁多,相互难以协调,导致空间重叠,内容重复。在生态文明建设理念下,国家陆续对空间规划提出相关指导和构想,旨在深化空间规划改革,建立空间规划体系,推进国家治理体系和治理能力现代化。
  一、 国土空间规划前沿动态

  1、空间规划改革源起

  我国现行空间性规划种类繁多,相互难以协调,导致空间重叠,内容重复。在生态文明建设理念下,国家陆续对空间规划提出相关指导和构想,旨在深化空间规划改革,建立空间规划体系,推进国家治理体系和治理能力现代化。
   
  2、2018年:机构调整年

  (1)国家层面:设立自然资源部,下设国土空间规划局

  2018年3月,《深化党和国家机构改革方案》出台,设立自然资源部。自然资源部共25个内设机构,其中,国土空间规划局整合了国家发改委组织编制主体功能区规划职责、住建部的城乡规划管理职责和原国土资源部的土地利用规划职责。
   
  (2)省级层面:设立省级自然资源部门

  国家级机构改革完成后,各省纷纷推动机构改革。除海南省命名为“自然资源和规划厅”外,其他省份自然资源部门统一命名为“自然资源厅”。北京组建规划和自然资源委员会,天津、上海、重庆三个直辖市组建“规划和自然资源局”。
   
  (3)市县层面:大城市更突出规划职能

  市县层面自然资源部门命名较为不统一,广州、深圳、杭州、成都、南京几个城市命名为“规划和自然资源局”,其他市级有“自然资源和规划局”、“自然资源局”等多种叫法。
   
  3、探索和试点

  (1)政策探索

  自然资源部成立以后,国家层面陆续发布了多个有关国土空间规划政策的指导文件。特别是2018年12月以来国土空间规划政策探索到达一个高峰。
   
  (2)学术研讨

  自然资源部成立后,学术界关于国土空间规划召开了多次学术会议,讨论的重点也从国土空间规划理论和方向逐步到内容、指标体系和政策法规。
   
  (3)国土空间规划试点

  2018年11月,自然资源部明确在广州开展市级国土空间规划先行先试工作。广州市已制定工作方案,并编制形成了国土空间规划初步成果。

  (4)技术支撑探索

  2019年1月,广东省国土空间规划联盟成立,是全国首家国土空间规划技术联盟。广东省城乡规划设计研究院是联盟秘书处三大成员之一,也是联盟的发起单位之一。联盟凝聚多方专业力量,搭建沟通合作桥梁,积极开展国土空间规划理论研究探索和技术方法创新。
   
  4、2019年:建章立制年

  (1)技术规范

  2018年自然资源部出台《关于印发2018年自然资源标准制修订工作计划的通知》,2019年国家层面将陆续出台国土空间规划相关编制技术指南、技术规程、数据库标准。
   
  (2)法规文件

  2019年1月,国家公布了《〈中华人民共和国土地管理法〉修正案(草案)》。根据规定,经依法批准的国土空间规划是各类开发建设活动的基本依据,已经编制国土空间规划的,不再编制土地利用总体规划和城市总体规划。

  2019年将陆续出台国土空间规划相关编制、审批、监督管理办法。推进《国土空间开发保护法》和《空间规划法》的立法进程。

  二、主要发达国家空间规划体系概述

  空间规划体系一般包括行政体系、运行体系和法律体系。其中,行政体系是空间规划体系的载体,运行体系是空间规划体系的主体,法律体系是空间规划体系的依据和保障。

  1、行政体系

  各国国家空间规划均采用大部制管理。根据国情不同,规划隶属的部门和规划管理中具体承担的编制、协调和监督等具体职能不同。
   
  2、法规体系

  依法建立空间规划体系是各国空间规划法规体系的共同特点。与空间规划法律密切相关的是《宪法》和《地方政府法》。空间规划法规体系一般包括主干法和相关法。主干法如荷兰的《空间规划法》、德国的《联邦区域规划法》和日本的《国土形成规划法》。相关法包括资源、生态、环境、产业等部门专项法,与主干法相互协调。

  3、运作体系

  规划编制的运作体系一般包括国家级、区域级和地方级三个层级。其中区域级对应不同国家或地区的省级规划、区域规划或市县规划。

  (1)国家级空间规划

  按空间强弱分以下五种类型:

  (2)区域级空间规划

  (3)地方规划


  三、日本国土(空间)规划体系

  1、基本概况

  日本国土面积37.8万平方公里,接近云南省(39.4平方公里),人口规模1.26亿人,接近广东省(广东1.1亿人),GDP总量4.9万亿美元,是广东省的4倍左右(广东1.3万亿美元)。日本行政机构分为国家、县、市三级政府。第一级为国家(中央),第二级都、道、府、县(四者为平行关系),第三级市、町、村(三者为平行关系)。

  2、国土(空间)规划行政体系

  日本中央政府由国土交通省主管国土(空间)规划。国土交通省在2001年的中央省厅再编中由运输省、建设省、北海道开发厅和国土厅等机关合并而成,业务范围包括国土规划、河川、都市、住宅、道路、港湾、铁路、航空的建设与管理等,大致相当于中国自然资源部、交通部、住建部的职能。国土交通省设国土政策局、土地•建设产业局、都市局、水管理•国土保全、道路、住宅•建筑局等规划建设相关部门。

  国土政策局下设综合规划课、广域地方政策课、国土情报课(国土信息中心)、地方振兴课、离岛振兴课和特别地域振兴官等。国土政策局主管国土利用相关规划。土地•建设产业局下设企画课、地面调查课、地籍整备课。都市局下设总务课、都市政策课、都市安全课、都市计划课、市街地整备课、街路交通设施课、公园绿地•景观课等。都市局主管城市规划。

  3、国土(空间)规划法规体系

  (1)主干法

  主干法包括《国土形成规划法》和《国土利用规划法》。日本1950年颁布了《国土综合开发法》,首次提出编制各级国土开发规划。2005年日本将《国土综合开发法》修订为《国土形成规划法》,对国土形成规划的目的、国家规划和区域规划的内容和机构,以及规划实施措施等作了相关规定。日本1974年颁布了《国土利用规划法》,并于1987 年和2017年进行了修订。该法内容主要包括编制国土利用规划及土地利用基本规划、土地交易管制的相关事项。

  (2)相关法

  相关的单项法包括:《城市规划法》、《农业振兴地区建设法》、《森林法》、《自然公园法》、《自然环境保护法》。

  4、国土(空间)规划运作体系

  (1)分级和分类体系

  日本形成了“四级三类”的国土(空间)规划体系。四级是指国家、都道府县、市町村三级行政体系的基础上,增加了涵盖两个及以上行政管辖单元的区域协调层级。三类是指国土形成规划、国土利用规划、土地利用基本规划(含下属的专项规划)
   

  (2)分类规划内涵

  国土形成规划重在“定战略与方向”:重在促进地区平衡发展,明确国土空间发展思路,没有定量的规划目标要求。

  国土利用规划重在“定规模与指标”。在落实“全综”战略要求的基础上,制定全国或本地区的国土利用基本设想,地域分区和用地类型两个方面的规划指标。

  土地利用基本规划重在“定功能与坐标”。对于全域而言,以国土利用规划为依据,提出不同类型地区的发展目标、空间布局和相应的土地管制要求;对于某一地区而言,依据《城市规划法》等专项法律,开展专项类的空间规划编制。

  5、国土形成规划

  国土形成规划是以国土的自然条件为基础,从综合考虑经济、社会、文化等相关政策的角度出发,推进对国土的综合利用、开发和保护的综合性基本规划。规划强调通过下级以及相关规划进行有效实施,充分发挥国家规划的指导和控制作用,规划期限一般为10年左右。

  (1)国家层面:全国国土形成规划

  日本共编制过7轮全国规划,每一次规划主题都非常鲜明。日本国土开发的空间组织模式从点轴开发、网络开发再次回到增长极战略,提出通过轨道交通串联三大都市圈构建世界级都市圈。

  2015年出台的“七全综”是基于日本2014年7月研究出台的《日本2050国土设计构想》而制定的国家长期发展宏观规划。该规划通过对未来30年世界经济发展趋势的预测及研判,提出了日本未来10年经济社会、产业布局、在世界及亚洲的定位等发展方向。

  该规划为纯文本,内容包括规划的基本思路、各个领域政策的基本方向、规划的有效推进及广域地方规划的制定和推进三部分内容。规划将日本划分为10个区域,包括8个广域地方计划区域和2个特殊区域。8个广域地方区域为东北圈、首都圈、北陆圈、中部圈、近畿圈、中国圈、四国圈和九州圈。2个特殊区域分别编制北海道综合开发计划和冲绳振兴基本方针。

  (2)区域层面:以首都圈地方广域规划为例

  日本从20世纪50年代开始,已编制过七次首都圈规划。最新的一版规划是2016年编制的首都圈广域地方规划。首都圈范围包括1都7县,分别为东京都、茨城县、枥木县、群马县、崎玉县、千叶县、神奈川县、山梨县。广域首都圈(1都11县)为首都圈及邻接的福岛县、新泻县、长野县以及静冈县的一体区域。

  规划以防备巨大自然灾害、应对超高龄社会和强化国际竞争力为三大课题,提出以2020年奥运会为契机,以新型基础设施建设为动力,描绘了以对流带来的活力社会再构筑的首都圈未来图景。

  6、国土利用规划

  国土利用规划是制定国土资源利用的基本方针、用地数量、布局方向和实施举措的纲领性规划,侧重于国土的类型划分和规模控制。该规划包含了国家、都道府县和市町村三个层级,三者根据相关机制进行反馈。

  国土利用规划划分了都市、农山渔村和自然保护区三种不同地域类型,按照用地类型划分了11类不同利用分区:农地、森林、原野等、水面/河川/水路、道路、住宅地、工业用地、其他住宅地、其他(公用、公共设施用地)、其他(低/未利用地)、其他(沿岸地区)。

  (1)国家层面:全国国土利用规划

  全国国土利用规划自开始编制以来历经五轮,规划期为10年,分别是第一次(1976)、第二次(1985)、第三次(1996)、第四次(2008)和第五次(2015)。

  2015年编制的全国土地利用规划为纯文本,没有图纸。内容包括三部分,一是关于国土利用的基本构想;二是按目的划分的国土利用面积目标及分地区概要;三是保障目标实施的措施。规划年限为2012-2025年,2025 年人口预期12070万人、5200万户。规划对三大都市圈(埼玉、千叶、东京、神奈川、岐阜、爱知、三重、京都、大阪、兵库县及奈良的11个都府县)及地方圈(三大都市圈外的区域)的人口规模,不同类型的用地规模进行了划分。

  (2)都道府县层面:以埼玉县国土利用规划为例

  大部分都道府县编制过4~5 次国土利用规划,从时间上看多在历次全国规划公布后编制或修改。部分都道府县近年不再编制,而代之以土地利用基本规划和土地交易管制(如:石川县、群马县和高知县)。部分都道府县将国土利用规划和土地利用计划合并编制(如:千叶县)。

  最新的埼玉县国土利用规划编制时间为2016年。规划为纯文本,内容分为三部分。第一部分说明了土地利用的基本理念和埼玉县的用地现状,然后提出了土地利用的基本方针以及农田、森林、原野、水域、道路、建筑和其他用地7个大类用地的基本方向。第二部分给出了规划目标年的人口预期、分类用地目标,以及县内四个次区域(县南地区、圈央道地区、北部地区及秩父地区4大类)的各自目标。第三部分提出了推进规划实施的措施。

  (3)市町村层面:以小川町国土利用规划为例

  市町村规划以制定的都道府县规划为基础,同时通过公开听证会等方式充分听取市民的意见。规划编制完成后须向都道府县长报告,都道府县长在收到报告后听取审议会等机构的意见,可向市町村提出建议和劝告。

  小川町第四次国土利用规划的内容与全国规划、都道府县规划类似。该规划也包括基本构想、按目的划分的国土利用面积及分地区概要、必要措施概要等三项内容。规划附件有国土利用分区的定义、人口规模测算、国土利用分区的测算等内容。规划附图包括土地利用现状图和土地利用构想图。土地利用构想图标注了各类用地、地区位置及主要道路、铁路、教育与研究设施等的位置。

  7、土地利用基本规划

  土地利用基本规划由都道府县负责编制。土地利用基本规划由“土地利用基本规划图”和“土地利用基本规划书”两部分组成。根据《国土利用规划法实施条例》:土地利用基本规划应在五万分之一比例尺的地形图上标明都市、农业、森林、自然公园、自然保护区等五类地区,以及协调该五类地区用地的相关事项。

  2013年编制的埼玉县土地利用基本规划书主要包括土地利用的基本方向、土地利用的调整和规划实施管理三部分内容。该规划重点说明了五类地区土地利用的基本原则和五类地区互相重叠区的土地利用调整指导方针。

  8、城市规划

  在土地利用基本规划划定的都市地域按照《城市规划法》进行实施。都道府县可以对市、符合一定标准的町、村划定城市规划区。城市规划区按照规定划分为城市化地区和城市化控制区。

  (1)都道府县层面:以埼玉县城市规划为例

  埼玉县城市规划由文本和图纸构成。文本的内容主要包括土地利用、城市基础设施和城市化区域的开发建设三部分。城市规划图对土地利用进行了用途分类,并标注了重要的基础设施。

  (2)市町村层面:以小川町城市规划为例

  小川町城市规划内容包括现状与课题、城市建设目标与未来城市结构、各领域的方针、分地区构想和规划实施五个部分。规划对不同土地类型进行了划分,并提出了相关的建设要求。

  9、小结和启示

  (1)构建了较为完整的国土(空间)行政、法律和编制技术体系

  日本经过多年的规划改革,从行政、法律和技术层面构建了较为完善的国土(空间)规划体系,取得了较好的实施效果,可为我国国土空间规划相关行政、法律法规和技术体系改革提供借鉴。

  (2)形成了以国土(空间)规划为总纲,各专项规划为支撑的空间规划体系

  日本的国土(空间)规划并非整合多个专项规划的全能规划,而是作为五类单项规划的上位规划进行有效统筹。现行三个层级的国土利用规划均侧重方向性的引导,具体实施仍需通过城市规划、农业振兴规划等单项规划进行。我国人多地少、地域广阔且不同地区特征差异较大。该规划体系有利于分部门和层级有效实施,可操作性强,对于我国具有借鉴意义。

  (3)国土(空间)规划是自上而下和自下而上相结合

  国土(空间)规划的内容、编制审批程序等强调上下级政府之间的协商。全国、都道府县编制规划时必须听取下级政府的意见,而下级政府的规划也需要报送上级政府,上级政府能对其进行建议和劝告。该编制程序体现了上级对下级的指导,又体现了高度地方自治精神。我国国土空间规划按照自上而下,层层分规模的方式,相比日本的协调传导更具有强制管控力,今后可考虑将如何反映地方诉求上作为改革的优化方向。

  (4)进入城镇化成熟阶段,新增城市建设用地主要用于交通和基础设施

  日本进入城镇化成熟阶段,面临老龄化和人口减少的问题。从用地规划目标来看,道路、基础设施、森林、水域用地面积有所增加,住宅和工业用地保持不变,农地面积有所减少。从全国来看,用地性质转变幅度较小,部分都道府县土地类型规模几无变化。我国人口数量不久也将迎来拐点,以增量用地开发带动经济社会发展的粗放发展模式不可持续,城市更新将成为规划领域的主战场。

  (5)始终保持国土(空间)规划的刚性和弹性有机结合

  日本的国土(空间)规划在全国层面提出宏观的政策和总纲,侧重战略性。区域层面以都市圈为主体的广域地方规划侧重协调性。都道府县和市町村层面侧重实施性,对国家和区域层面的目标和方针进行细化落实。同时国土(空间)规划对单项规划具有统筹和协调作用,并细化了不同类型用地的重叠协调方针。我国的国土空间规划可借鉴其不同层级规划的侧重方向,并注重刚性和弹性结合,优化国土空间规划特别是三区三线的调整机制。